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海口政府法制(2014年第8期)
作者: 文章来源:海口市法制局 点击数: 更新时间:2014-09-02
    违法建筑一直是城市管理中的顽疾,一般化、常规性的措施是不行的,必须下猛药、出重拳、动真格,所以要把打违作为“城市管理年”活动的重中之重,坚持“以人为本、区别对待、分类处置、疏堵结合”,实行“零容忍”,打出声势、打出威力。在严厉打击的同时,还要尽快完善相配套的法规法纪,加紧建章立制,保障执行效果,把打违工作纳入法制化、制度化的轨道。“城市管理年”活动既要治标,更要治本。推进当中,要针对新情况、新问题、新形势,认真总结做法和经验,并上升到制度层面,努力形成一套管用的长效机制,全面提升城市管理的精细化水平。  

  ——陈辞书记在“2013年海口市城市管理年”活动推进大会上的讲话内容摘要

  编者按:近年来,随着城市建设的快速发展,违法建设已然成为当前海口市城市管理工作的难点和广大群众关注的热点问题。为进一步改善城市容貌,规范依法建设行为,切实提高城市依法建设管理水平,本期《海口政府法制》通过对各地整治违法建设的管理体制及具体措施进行对比介绍,同时对我市开展整治违法建设工作应当如何建立健全事前防范和及时发现、查处的长效管理体制和机制,全面遏制违法建设行为提出了一些意见和建议,供各级领导参阅。

 

他山之石

上海:加强治理工作,着力消除“违建”隐患     

  一、明确违法建筑治理工作目标。全面正确运用法律资源,整合行政管理手段,优化查处工作机制,完善拆除违法建筑的执法流程。强化综合管理,加强执法联动,依法立即拆除在建违法建筑。集中整治一批社会矛盾突出、安全隐患大、群众反响强烈的违法建筑,逐步清除存量违法建筑。

  二、健全违法建筑治理工作体系。设立由市城乡建设和管理委员会、市规划国土资源局、市住房保障房屋管理局、市城管执法局、市公安局、市工商局、市食药监局、市司法局、市综治办等九部门联合组成的违法建筑治理工作协调推进小组,进一步健全违法建筑治理工作体系,形成条块结合、各司其责、协同治理、联动执法的违法建筑治理格局。加强力量统筹,落实责任人,强化违法建筑源头管控,加大整治拆除力度,加强全市违法建筑治理工作的指导协调和督促推进。 

  三、加大违法建筑的主动巡查发现力度。强化区(县)、街道(镇)、居(村)委会对违法建筑的三级发现机制,整合一线巡查力量。落实 “零报告”制度,加强巡查记录和统计上报工作。各有关行政管理部门在日常管理和执法工作中,要发挥网格化综合管理平台优势,加强数据比对,提高巡查发现的主动性和及时性,发现存在违法建筑的,应及时书面告知拆违工作部门,杜绝漏报和瞒报。

  四、整合法律资源形成工作合力。严格按照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》,以及《上海市拆除违法建筑若干规定》、《上海市城乡规划条例》、《上海市住宅物业管理规定》、《建筑工程施工许可管理办法》等法律、法规和规章的相关规定,提高依法行政能力,规范行政执法行为,加大违法建筑综合查处力度。

  五、聚焦突出矛盾隐患持续推进违法建筑专项集中整治。市、区(县)拆违办应当组织制定违法建筑年度专项整治行动计划,持续开展专项整治,实施销项式管理,逐一拔点清除存在社会突出矛盾、涉及违法用地、严重影响城市运行安全的违法建筑。建立挂牌督办制度,市拆违办会同有关部门每年对相关区(县)和行业下达挂牌督办任务,督办结果定期报送市政府。拆违工作部门应当委托符合条件的房屋拆除单位实施违法建筑的拆除施工,加强现场管理,确保施工安全。提升违法建筑治理系统信息化水平,定期开展违法建筑普查和重点排查,系统相关数据作为工作考核评价、专项整治检查、挂牌督办、销项管理的重要依据。

  六、加强违法建筑治理考核问责和社会监督。市和区(县)拆违办负责统计汇总区(县)、街道(镇)以及拆违实施部门拆除在建违法建筑、清除存量违法建筑的履职情况,作为政府部门履行目标责任制考核的组成内容。各级拆违工作部门要多形式、多渠道、多角度地加大违法建筑治理工作的日常宣传,推动市民提高自觉抵制违法建设、积极举报违法建筑的意识。加大查处违法建筑典型案例的宣传,震慑违法建设行为,形成全社会共同支持和参与违法建筑治理的良好氛围。(摘自《上海关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》)

深圳:分类处置历史遗留“违建”

坚守严打“违建”立场

  深圳农村城市化历史遗留违法建筑类似于其他城市的“小产权房”。“小产权房”通常是指在农村集体土地上建设、向社会公众租售的房屋。经过1992年、2004年两次农村城市化改造,深圳全市农村集体土地均已转为国有土地,因此,深圳将其他城市称之为“小产权房”的建筑称为农村城市化历史遗留违法建筑。

  国土资源部出台的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》明确指出“小产权房”不得登记发证。深圳市2009年6月2日出台的《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》(以下简称《决定》),与国土资源部文件不存在法律适用和法理上的冲突。《决定》第五条规定“经普查记录的违法建筑,市政府应当区别其违法程度,根据本决定以及土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划要求,分别采用确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式,分期分批处理。”

  由于历史遗留违法建筑的成因复杂、类型各异,国土资源部文件的相关精神对深圳处理农村城市化历史遗留违法建筑具有重要的指导意义。虽然深圳处理的历史遗留违法建筑不是国土资源部文件所说的“小产权房”,但并不意味着深圳民间所说的“小产权房”就能够得到处理确认,严厉打击非法房地产开发和销售是深圳一贯坚持的立场,《深圳市房地产市场监管办法》已经规定了依法拆除、没收等法律责任,在历史遗留违法建筑的后续处理过程中也将继续坚持这一立场。

  在政策制定方面,由于历史遗留违法建筑处理工作问题复杂,市委、市政府要求在制定《决定》实施办法的过程中要进行深入调研并广泛征求意见,目前相关政策经过多次修订已渐趋成熟,将按规定程序报批后出台。

  2013年底,深圳出台《〈深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》,提出对农村城市化历史遗留违法建筑采取分类处理方式。此次共有12个社区和1个街道参与试点。符合条件的历史遗留违法建筑经处理后,可有限确权,登记为非商品性质房地产,限定自用,不得抵押、转让。但原村民符合“一户一栋”原则的住宅类历史遗留违法建筑在480平方米以内的部分,原农村集体经济组织继受单位所建商业、办公、生产经营性历史遗留违法建筑,原村民、其他企业单位或者非原村民所建商业、办公、生产经营性历史遗留违法建筑,这三类在有限确权后,可补缴地价申请转为商品性质,进入市场流通。实施办法规定,对非原村民所建,以及以房地产开发为目的未经批准建设的住宅类违法建筑,不予处理确认。(摘自新华网、深圳新闻网)

理论视点

中国处理违章建筑的法律制度研究(节选)

  一、我国处理违章建筑现行法律制度的困境      

  (一)立法体系的困境  

  首先,立法分散,违章建筑界定权不集中。我国并未做到对违章建筑形成国家一级的集中界定,仍未有一部专门针对违章建筑的界定和处理问题的法律、行政法规或者部委规章,而对此作出界定的往往是地方性规定。

  其次,法的规定不统一,下位法与上位法冲突。有些地方将违章建筑的认定和处罚权交予城市管理行政执法局或者城市管理监察大队,有些地方的人民政府还成立综合执法队负责对违章建筑的处理。然而,我国尚无任何法律明确规定所谓综合执法机构进行违章建筑认定、处理的权力。

  最后,立法技术不高。我国采取经验式立法模式,而没有采用一些先进立法技术,实际上是以对违章建设行为的经验性描述替代对违章建设行为及违章建筑的法律诠释,造成适用上的不周全。  

  (二)行政处理的困境

  1.处罚方式非理性  

  第一,处罚方式不公平、无效益。许多地方的行政主管部门在处理违章建筑时,多倾向于采用限期拆除甚至强行拆除等“一刀切”的做法,是不合理的。有些违章建筑仅仅由于某种特殊原因而未获相关行政审批或许可而产生,但实质上并不妨碍社会公共利益;有些“违章建筑”一切审批或许可法定手续齐全,但实质上对社会公共利益造成重大妨碍。

  第二,不予补偿过于绝对。有些地方对因历史原因而形成的违章建筑采取专门的从宽处理方式,在一定条件下给予这些违章建筑转化为合法建筑的机会,如果确需拆除也视情况给予适当补偿。这就与当前最为常见的一些恶性违章建设行为区别开来。如果机械地“不予补偿”,则违背了实质公平的要求,对一些因特殊原因而造成的违章建筑处理不公。  

  第三,混淆拆迁与“拆违”。拆迁和“拆违”是两个截然不同的概念,但实践中并没有区分清楚,在一些地方甚至还出现以拆违为由代替拆迁的做法,以实现某些人的非法利益。 在现行拆迁中,只对合法建筑进行法定补偿,而拆除违章建筑不予补偿是一贯做法。各地在城市房屋拆迁中对违章建筑界定尺度不一,加上我国《城市房屋拆迁管理条例》规定“拆除违章建筑不予补偿”,这成为违章建筑诱发社会纠纷的根源所在。

  2.认定体制缺失  

  我国尚未正式形成违章建筑的“认定” 这一法律概念,实践中由相应的行政主管部门负责对违章建筑进行有约束力的认定,但通常以“界定”称之。而且,这项做法目前仅在各地方性规范性文件当中对此有明确规定,在法律层面尚缺乏。违章建筑的认定问题十分重要,一旦某建筑经合法程序被认定为违章建筑,其违法性质即得以正式确立,这种认定具有法律效力,并且引发民法、行政法方面的法律效果。

  (三)监管的困境

  1.缺乏常态监管  

  我国各地经常集中各行政部门的资源在一段时期内对违章建筑进行突击性整治,而未形成一种稳定的常态监管制度,忽视从制度上杜绝违章建筑产生的根源。

  2.监管技术落后  

  除少数大城市外,我国大部分地区尚未建立起规划建设卫星监控体系,而是主要通过举报、突击检查等耗费大量人力物力的方式来发现违章建设行为,难以做到及时、准确。同时,已有的卫星监控措施在实现信息共享、与其它违章建筑处理机制联动及技术完善性等方面均有待提高。

  3.无统一监管主体

  目前,我国违章建筑监管主体分散,多为法律、行政法规规定的不同行政主管部门。这种监管制度至少有以下不足:第一,各监管主体不是专为违章建筑而设,不能形成专门监管以适应违章建筑的形势。第二,违章建筑监管工作除了最基本的认定、处罚、执行等环节以外,事前规划、事中审查以及激励、抑制机制等环节是监管的重要内容,现行监管制度显然不能胜任这些工作。第三,监管主体分散无力,导致各地形成由地方政府牵头、各职能部门配合的“运动战”式的违章建筑处理方式,越权强拆,治标不治本。第四,分散监管使监管成本大增,效果降低,导致部门之间协调不畅。

  (四)经济法处理制度的阙如  

  所谓经济法处理制度,是一种体现效益、和谐、市场化、可持续发展以及实质公平的价值导向方式,我国目前的违章建筑处理法律制度十分缺少这方面的思想,更谈不上在类似的制度建构方面有何突破性进展。这一制度的阙如,是目前我国违章建筑处理法律制度当中最为显著的缺陷,也是在新的经济和社会环境当中迫切需要解决的问题。

  二、我国违章建筑行政法处理制度的重构

  (一)建立违章建筑认定体制  

  1.认定主体  

  认定主体是违章建筑法定行政主管部门,不同类型的违章建筑其认定主体并不一样,由相应法律、法规作出具体规定。认定权专属于行政主管部门,由相应行政主管部门运用自由裁量权对违章建筑成立与否以及侵害社会公共利益的程度进行综合考量。违章建筑认定权由行政机关掌握,这本身与法律规定相一致,符合行政权应有内涵,符合违章建筑认定工作的专业性需求。法律虽无直接规定由行政主管部门掌握违章建筑的认定权,但绝大多数法律明确规定行政机关对职责范围内的违章建筑具有主管权,至于行政认定的弊端可以经由其它途径解决。

  2.认定内容  

  第一,对违法性的判断。一般先看是否违反法律、行政法规的禁止性规定,再根据地方性规定判断是否符合违章建筑的定义以及具体该如何处理,地方性规定与上位法不一致的以上位法为准。上、下位法不一致这一矛盾应通过《立法法》规定的途径加以解决。  

  第二,对妨碍社会公共利益的判断。通常要对违章建筑的各项建设指标,结合各种条件作出综合判断。认定是否侵害社会公共利益,依赖于行政主管部门的自由裁量权的合理运用。

  3.认定效力  

  行政机关对违章建筑作出认定是违章建筑构成要件当中具有最终效力一环,一经行政主管部门认定违法则成为法律意义上的违章建筑,并产生后续的民事权属划分和行政处罚问题。

  (二)健全违章建筑监管制度

  1.专门监管制度

  (1)监管主体  

  应当以规划部门为监管主体, 统一、全面、专门负责违章建筑问题的监管工作,理由如下:第一,城乡规划部门作为《城乡规划法》的主要执行机构,编制城市规划并保证城市规划的正常实施是其最重要的法定职责,而违章建设行为属于城市规划的头号威胁,理应由城乡规划部门负责全面监管。第二,从根本上说,许多类型的违章建筑都危及城市规划的实施。第三,在我国违章建筑执法实践中,尽管存在“政府牵头、部门联动”的“运动战”执法模式,但仍以规划部门的名义作出行政处罚,在一定程度上还是以规划部门为主。

  (2)主体职责  

  第一,制定年度总体计划政策。主要包括违章建筑总体处理原则、重点领域、重点区域、处理方式、责任分配、部门协调、决策与执行程序、政策调整等内容。该总体计划应当作为城市总体规划的重要组成部分,与其它城市规划政策相互配合。  

  第二,协调其它处理主体。作为监管主体,规划部门并不一定都有认定和处罚权,在监管工作中发现的问题需要法定认定和处罚部门协调处理。  

  第三,监督处罚与执行。监管主体应该以违章建筑处理计划为依据,对处理实践中出现的违反程序、超越职权、侵害人权的情况进行监督,再配合以行政监察等现有制度进行应对。  

  第四,参与决策权和决策否决权。在各项与违章建筑问题密切相关的市政政策制定、项目立项过程中,违章建筑监管主体可以参与其中并提出参考意见,对一些严重违反违章建筑管理需要和社会公共利益的可以行使否决权。

  第五,其它与违章建筑监管有关的职责。规划部门的主要任务是保障城市规划的顺利实施,违章建筑监管工作是该任务的重要一环,实施城市规划与违章建筑监管并不相冲突,应当协调运行。

  (3)监管与处罚联动机制  

  在监管主体与认定、处罚主体相分的情形中,建立监管与处罚的联动机制十分必要。第一,监管主体在制定监管计划政策时,对涉及其它部门管辖权限的领域,由其它部门出具违章建筑监管意见书,监管主体进行综合考虑后基于不同领域违章建筑处理的特殊性再出台计划政策。第二,认定和处罚工作必须纳入监管主体制定的违章建筑监管计划政策的规制当中,遵守其基本原则。第三,违章建筑监管主体在常态监管中发现违章建设不属于自己处理权限范围内的,通报、移送有认定、处罚权的部门进行处理,有权部门应向监管主体反馈处理结果信息。第四,建立监管主体与其它处罚主体的定期磋商机制,以便实现某些职能联动的目标。

  2.动态、长效和高科技监管制度  

  (1)多方配合,断绝违章建筑的建设和获利途径  

  我国许多违章建设行为的直接目的是为了获取经济利益,因此只有设计相应措施根除违章建筑的建设和获利途径,才能在遏制违章建筑方面收到长效。这要求各部门共同配合。供电、供水单位不得为违章建筑供水、供电;房产管理部门不得办理产权登记;建设管理部门不得办理施工许可;工商、卫生、税务部门不得办理相关经营所必须的手续。各地政府还应出台市场与行政相结合的政策,以经济、行政手段对违章建筑的市场流程进行调控。    

  (2)建立高科技违章建筑监管平台

  以前违章建筑都是通过居民举报或是城管巡查发现的,发现、处理违章建筑的成本高、效率低,对违章建筑的监管不能适应现实的需要。我国少数大城市已经利用卫星遥感监测技术对违章建筑进行事前预警、实时监控、综合处理,应进一步在全国普及并完善该项监管技术,这样才有助于加快建立综合、动态和长效的违章建筑监管体制。  

  (三)规范违章建筑行政处罚 

  所谓“危险”,是指违章建筑威胁着最为迫切的社会公共利益,一般指危害公共安全,即危害人民群众的生命、健康安全和重大财产安全。违章建筑严重危害公共利益,只表明其危害某项公益的程度比较深,并不意味着该违章建筑一定有危险,对于这类违章建筑我们可以采取没收处罚方式以便物尽其用,满足其它社会公共利益的需求,如解决城市低保住房困难户的住房问题,但无论如何不能补办手续用于原用途,因为原用途代表的是违建人的私人非法利益。是否适合没收用于其它公益目的,应视是否损害最为迫切的社会公共利益而定。对违章建筑采取没收措施后继续为其它公益使用的,若为长期使用则需要补办相关用地、规划或建设手续;若为短期使用则不补办相关手续,待使用完毕再对违章建筑重新进行检测评估以确定去留。

  在执法实践中应该区别违建主体、类型、动机、区域等因素,对违章建筑具体情况作更深入的考量。例如,对于因违反消防安全规划而产生的或者产生于电力设施保护区内的违章建筑,一般应责令立即停工、限期拆除等措施,不得仅仅采取罚款或者责令其补办手续措施;对于用于教育、扶贫、环保等目的的违章建筑应该坚持“能补不收,能留不拆”的原则,区别于一般用于非法目的的违章建筑;对于正在建造的违章建筑,由于投资未完、形态可塑,应及早发现并作责令停工、限期补救及补办手续等处罚措施。

  另外,对于“历史遗留”违章建筑与新建违章建筑也应区别对待,在《城市规划法》实施之前的历史遗留积存的违章私房和生产经营性违章建筑往往都是因客观原因造成且没有及时依法处理的,一般是由城市规划的调整变迁而造成,或者因政府特定历史时期的社会、经济政策的实施而生,因而与政府决策和管理失误密切相关,基于公平考虑,除严重危害社会公共利益的或因社会公共利益需要进行拆迁的以外,应视情况给予一定期限补办相应手续,未在期限内补办的才予以拆除;而新建违章建筑一般与违建人的非法自用目的或者获利目的有关,因而不得“从宽”处理,只能依照违章建筑一般处罚方式进行。

  (四)完善违章建筑立法和决策执行体制 

  为解决我国在违章建筑立法和处理违章建筑的决策执行体制方面存在的诸多问题,应当建立“统一原则立法在国家,具体立法在省级地方,政策制定在地市政府,具体执行在地市规划部门和县、区规划部门,由其它职能部门给予配合”的立法与决策执行体制。

  第一,长远目标是制定《违章建筑处理法》以体现违章建筑处理的严肃性,更好保障人权,但考虑到违章建筑处理形势因地、因时而异,专业性强,且对行政权的自由裁量依赖很大,因此在目前条件不成熟之际应当由国务院尽快制定《违章建筑处理条例》。第二,省级地方应在遵循国家层面立法规定的前提下,根据本地的实际需要作出统筹规定,防止违章建筑处理立法权的过度分散。省级地方的规定,应当注重可操作性,重点关注认定和处罚的技术标准、操作程序以及其它细节问题。省会城市和计划单列市可以拥有一定自主权,可作出与省级立法规定内容相当的规定,以区别于一般地市。第三,地市政府只负责依照省级立法规定的精神,制定本市违章建筑处理的宏观政策目标,主要内容为本地市范围内执行省级规定、处理违章建筑的年度行政任务规划。由规划部门负责具体违章建筑处理计划政策的制定及贯彻落实,并由规划部门负责违章建筑处理的常态监管。第四,法律规定的违章建筑认定和处罚主体,以及其它与违章建筑处理密切相关的行政部门,依照联动机制来配合完成工作,规划部门的监管主体地位并不影响法定其它违章建筑认定和处罚主管部门职权的行使。

  三、我国违章建筑经济法处理制度的建构设想

  经济法对违章建筑社会关系也有调整空间,违章建筑经济法处理制度的设计必须能够对市场自主性与国家适度干预之间作出合理安排,能够体现经济效益、社会实质公平等理念。

  (一)拆除废弃物于公共工程再利用  

  所谓违章建筑拆除废弃物于公共工程再利用,是指将拆除违章建筑所得建筑材料进行回收、加工,在保证技术安全指标、经济效益指标的前提下,用于路面铺设、填海以及其它公共工程的建设活动,旨在循环利用废弃资源。考虑到我国违章建筑数量惊人,在处理违章建筑过程中偏爱拆除这一处罚手段,因此对违章建筑拆除废弃物的综合利用应当引起我们的重视。

  (二)没收违章建筑用作廉租房  

  在建立违章建筑经济法处理制度过程中,可以并且应当与廉租房制度结合起来考虑,以求形成制度辐射效应。将没收而来的违章建筑用作廉租房,具有很大的经济效益和社会效益:第一,节省拆除综合成本和废弃材料耗损成本,不仅减轻了违章建筑处罚机关的负担,还从总体上节约了社会资源。第二,解决廉租房房源问题,节省廉租房开发成本和开发时间,为廉租房制度的长足发展提供有益帮助。房源问题一直是制约廉租房制度全面铺开、实现应保尽保的老大难问题。第三,为城市低收入家庭提供廉价租住房,扶助弱者,实现社会公平和社会整体和谐。

  (三)建立经济法处理制度的关键点  

  首先,在总体原则中应当纳入资源效益、国家适度干预、实质公平以及保障人权等经济法处理的基本价值导向内容,作为指导许多处理措施设置和实施的纲领。其次,在处理方式上,加入违章建筑经济法具体处理措施的原则性规定,这些原则性的规定应当与我国其它法律、行政法规、部门规章甚至各地方的规范性法律文件相互配合,共同调整违章建筑的经济法处理。最后,应规定激励机制和责任机制。许多违章建筑经济法处理措施并不由违章建筑监管主体亲自为之,甚至不由行政机关操作,而是交由市场主体来完成,因此国家必须配套财政补贴、税收减免、融资政策、政府采购及违建处理专项基金等扶持措施的供应,以激励市场主体踊跃参与;另外,在市场失灵的地方,违章建筑经济法处理措施的实施离不开责任制度的建立,只有使之成为“硬任务”才能更有权威地推行。(摘自《经济法论坛》 作者:苏国华;对原文稍作改动)

专题研究

海口市处置违法建筑调研情况及立法建议

  近年来,随着海口市城市建设的快速发展,违法建设越来越突出,已经成为当前海口市城市管理工作的难点和广大群众关注的热点问题。海口市自2009年开始一直保持打击违法建设的高压态势,2010年市委市政府专门成立“打违”工作领导小组,统一领导,表明政府坚决打击违法建设的态度和决心,2013年又掀起“打违风暴”行动。虽然打击违法建设工作取得了一定成效,但违法建设仍拆之不绝,制而不止。

  一、海口市违法建设的现状概况及产生原因

  (一)现状概况

  目前,“违建”主要聚集在以下八大类型区域:

  1.村民为满足自身生活居住需要而建设。其主要分布在各城中村和城郊结合部,约占现有存量的40%。

  2.村民为保证生活来源而建房用于出租和经营。其主要分布在城郊结合部,约占现有存量的20%。

  3.政府征用村集体土地时,承诺给予村集体留用地或农民宅基地但未落实到位,农民为保障自身利益而抢建。其主要分布在城郊结合部、新建道路两侧、重点项目周边,约占现有存量的5%。 

  4.占用村集体土地建设物流仓库、加工厂、4S店等非农建设。其主要分布在城郊结合部,约占现有存量的10%。 

  5.建设小产权房出售牟利。其主要分布在新建道路两侧,约占现有存量的5%。

  6.以获取更多拆迁补偿款为目的而偷建、抢建、扩建。其主要分布在流水坡村、滨濂村、迈仍村、新海村等即将或正在进行旧城改造的城中村地区和城市基础设施等重点项目周边,约占现有存量的5%。 

  7.部分高校、机关、企事业单位违法建设。其主要分布在各高校、机关、企事业单位用地内,约占现有存量的10%。

  8.用地单位未经规划许可擅自建设或者未按规划许可建设。其主要分布在各房地产开发项目用地内,约占现有存量的5%。

  (二)产生原因

  违法建设的产生是历史遗留问题与社会现状问题等多方面原因所导致,其主要原因可归结为以下六大方面:

  1.政府行政行为及相关标准与农民实际生活需求存在矛盾。

  2.城市规划、产业规划的编制与覆盖相对滞后。

  3.政府征地时安置承诺未兑现导致相关群体合法权益造成损害。 

  4.相关法律法规还不够健全和完善。 

  5.执行拆迁补偿政策标准不严造成政策导向出现偏差。

  6.房地产项目违法违规建设。

  二、目前违法建设整治工作存在的问题及主要措施和做法

  (一)存在的问题

  1.规划滞后。海口市及城中村一般没有核发宅基地使用权证,市民、村民建房无法报建,为了解决居住问题,产生大量的违法建筑。

  2.缺乏规划专业知识。城管执法人员不熟悉规划设计图纸导致认定违法建筑难,相关职能部门配合渠道不畅通、不及时。

  3.执法程序不规范。因“打违”工作的紧迫性难以遵守既定的程序,导致城管部门在几宗行政诉讼中因程序违法而败诉。

  4.职责不清、分工不明。镇政府、街道办事处职责不到位,村委会、居委会不协助和配合城管执法工作,导致“打违”工作难以顺利进行。

  5.防控机制不健全,巡查机制不落实。对农村违法建设的防控应发挥村委会的作用,目前村委会不愿意配合。

  6.分类处置规定可操作性低。违法建筑有历史原因和现实原因,应区别对待,分类处置,但因老百姓及部分基层组织对“打违”工作有强烈的抵触情绪,因此存在个别暴力抗法的现象。

  (二)主要措施和做法

  根据现行有效的城乡规划法、省、市城乡规划条例、《海南省查处违法建筑若干规定》、《海口市人大常委会关于整治违法建筑的决定》、《海口市联合查处违法建筑工作管理规定》、《海口市违法建筑分类处置暂行办法》、《海口市查处违法建筑行政问责暂行规定》、《海口市人民政府城市管理年违法建筑综合整治工作方案》等国家、海南省、海口市与处置违法建设相关的法律法规及规范性文件的相关规定,由专项整治执法部门负责全市违法建设的整治工作,定期对违法建设进行巡查监管,并根据实际需要协调其他部门对违法建设行为进行及时、严厉的打击和长期、有效的遏制。

  目前海口市主要着力建立违法建筑防控工作机制体系:一是认真贯彻《海口市防控和查处违法建筑责任追究办法》、《海口市防控和查处违法建筑暂行办法》,明确了各区各部门防违控违的红线和高压线。二是各区及城管部门分别制定了《防控和查处违法建筑工作实施方案》、《巡查日记》、《信息报送制度》、《防控和查处违法建筑工作考核细则》等制度。三是指导各区、各部门切实建立本单位的防控工作机制,落实市、区、镇(街)、村(居)四级防控责任,形成新型网格化巡查发现机制。四是实施网上监管。《海口市防控和查处违法建筑暂行办法》规定了整个违法建筑防控和查处的各个环节,巡查、发现、报告、制止、查处等,都将以信息化手段,在违法建筑监控信息系统内完成,这个系统也是网上监管新增违建的重要手段。五是明确信息报送监管机制。明确担负四级巡查报告工作单位的职能、职责,巡查工作分片包干,责任到人,指定专人将巡查工作情况录入违法建筑监控系统;建立了每月工作信息报市委、市政府、市纪检监察、督察部门制度,初步形成了市、区联动监察机制。目前,市职能部门、各区、镇已建立专门防控巡查队伍,明确了责任,形成了市、区两级防控和查处违法建筑工作机制体系。

  三、关于《海口市防控和处置违法建设若干规定》的立法建议

  目前国内许多城市都对违法建设的查处进行地方立法规范,并取得了很好的效果,海口市作为城市建设发展快速的省会城市,却没有相应的地方立法对此加以规范。虽然城乡规划法、海南省、海口市的城乡规划条例等对违反城乡规划的行为做了规定,海南省也出台了《海南省查处违法建筑若干规定》(自2013年1月1日起实施),但以上规定对部分问题仍涵盖不及或操作性不强。为避免在具体执法中出现推诿或执法空档,建立严格有效的防控和查处违法建设的长效机制,迫切需要我市地方立法予以明确。本文认为我市应当出台一部《海口市防控和处置违法建设若干规定》,并对查处主体、防控机制、执法程序方面等主要内容作出规定。

  (一)明确主体,联合执法,相互配合。明确各级政府及相关主管部门在查处违法建设中的职责范围,相互配合,建立联合执法机制,防止在执法过程中互相推诿,以保障相应职责的履行。

  (二)建立违法建设防控机制,有效遏制违法建设。通过立法可进一步明确对违法建设的防控机制,实行分级分类巡查及网格化管理及问责制度,做好宣传预防,及时发现和制止违法建设,降低执法成本。违法建设的防控机制分三级防控。首先,明确本市各级人民政府及城管、国土、规划、住建等主要职能部门的防控职责,即应当建立健全防控违法建设工作机制,采取巡查、宣传、教育、劝导、制止等措施预防和控制违法建设的发生。其次,明确区人民政府、城管部门、街道办事处、镇人民政府的职责,明确要求制订防控巡查制度和方案,实行网格化监控管理。再次,居民委员会、村民委员会、物业服务企业在防控违法建设中,应在其管理区域内进行日常巡查,发现违法建设的,应当予以劝阻、制止;制止无效的,应在发现后二天内向负有查处职责的机关报告。

  (三)保障执法程序的合法正当。加大执法力度,在执法过程中,严格依照《行政处罚法》及《行政强制法》中对执法程序明确详细的规定,确保执法程序的合法性、正当性。

  (四)有效分类处置,实行暂缓拆除。兼顾民权、民生及经济发展,需要立法加以合理合法分类处置,然而如何科学合理合法分类处置才能既有可操作性又符合全市的实际情况是立法的难点。基于合法性角度,国家、海南省、海口市关于城乡规划的法律、法规均有“限期改正;逾期不改正的,可以拆除”的处理方式,因此暂缓拆除并不违反上位法的规定;基于合理性角度,暂缓拆除的设定很大程度上能解决老百姓居住生活的合理需求,大部分民居违法建设的出现在一定程度上与规划滞后、国土部门未及时发证等政府管理滞后未能满足公民合理的建房需求有关,这有别于为了获取利益而故意违建的行为。

  (五)违建当事人责任制,妥善处理建筑垃圾。违法建设的处置经费由政府买单不公平,损害了纳税人的利益,因此需要在立法层面将拆除违法建设及处理拆除后的建筑垃圾的费用等纳入违建当事人责任范畴,同时可对违建当事人并处罚款,加大其违法建设的成本,并明确对拆除的违法建设零补偿。根据《行政强制法》规定的“代履行”条款,明确规定违法建设拆除后,城管部门应当通知当事人在规定的期限内清理现场;逾期未清理的视为放弃所有权,由城管部门根据《行政强制法》的有关规定代为处置,处置费用按照成本合理确定,由当事人承担,并可依法处以一定数量的罚款。(海口市市政市容委供稿)

学习园地

从DT说起

  世界杯已落下帷幕许久,德国队夺冠后,主教练勒夫赛后说:“感谢场上的12名球员。”会踢足球的人都知道,不是11个人吗?怎么多出来1个?原来,世界杯比赛开始前,德国足协就与一家公司合作,定制了一款名为“洞察力”的软件,用来收集、分析世界杯各参赛球队的比赛数据。据此,主教练勒夫有针对性的排兵布阵,提升球队作战能力,找到“克敌制胜”的法宝。德国队的胜利或许可以表明,数据时代已然到了。

  下面引用互联网上的例子来介绍一下数据时代。

  无线传输的速度从绿皮火车过渡到高铁以后,移动互联网才真正呈现出它的力量,任何一个行业从社交到金融,都在发生着翻天覆地的变化,那么我们说下一个火爆的行业在哪里?

  马云曾说:“我们正在从IT时代过渡到DT时代。”什么是IT时代?IT时代是以自己为中心。把电脑当成一个工具(即使是一部手机,也只不过是一个更小的电脑而已),按了一下键盘,所有周围的出租车都来接你,这是以自己为中心。把技术当成一种工具来解决问题,这就是IT时代的特征。那什么是DT时代呢?D就是数据的意思,马云说未来我们将全面进入数据时代,数据时代跟技术时代最大的不同?就是从以自己为中心变成以大家为中心。每个人产生的数据汇集到一起形成巨大的效益,会对大家都有帮助,同时反哺你自己,这就是数据时代。

  那么在数据时代,我们最关注的数据是什么?就是身体的数据,它本身蕴含了巨大的财富,名字就叫“移动医疗”。“移动医疗”有三个最重要的因素——数据、分析、服务。  

  首先看数据,晚上翻个身、动一动手腕就能算是睡眠监测吗?显然不是!严格来说,在医学层面上,监控睡眠需要测脑电波、心率、血氧含量等核心指标。

  其次看分析,用移动手环收集来的数据,仅仅是非核心数据,再用错误的方法来解读,得出一个荒谬的结论,那么穿在身上就不是什么所谓的可穿戴设备了,那是数字版皇帝的新装。

  最后看服务,就好比说一个大师给你看面相,等于提取数据,看着看着就说你印堂发黑,这是在做分析,那么知道印堂发黑之后我们需要做些什么才能改善这种状况?也就是说当我们拿到这些数据之后应如何转化成一种服务来改善这种状况,这才是核心。

  以上三点是对数据时代特点的概括,也是数据时代判断一个产业是否有发展前景的关键因素。

  下面结合工作实务说说政府改革过程中如何借助数据的支持。

  话说回来,十八大以来媒体、报纸通篇都是政府改革、社会治理方式转变的内容。改革就是要打破常规,用李总理的话说,就是“把错装在政府身上的手换成市场的手”、“法无授权不可为”。作为我们市级地方政府可动用的立法资源并不是太多,关键是立法时限无法把握,立法少则一年半载,多则三五年,改革的最好时机“转瞬即逝”,等“法”出来黄花菜都凉了,还不说这个“法”是不是能解决问题,总体来说就是“风险”和“效益”不可控。

  比如参与行政审批服务的中介领域,本来中介行业都是通过行业自律实现自我约束的,但行业自律至今也没看出什么端倪来,况且资本都是逐利的,要它自律就好比跟狼说你每天就能吃1斤肉啊,这明显不现实。政府既不能放任自流,又要减少行政干预,收回多余的手,真是两难啊!

  引入用数据的思维能不能解决问题呢?

  设想由政府搭建一个信息平台,把所有中介服务,尤其是提供服务的核心数据都汇总在一起,再引入评价机制,最重要的还要实时公开。接下来就像我们上淘宝网购一样,看办理时间、好评情况、服务质量等核心数据,挑选中介服务。这么一来,有问题的中介自然就没有人找它提供服务,孰优孰劣,立见分晓。既做到了政府有效监管,又实现了改革的目标,单就避免了按旧模式立个不伦不类的,有可能成为“僵尸”的“法”不说,关键是这种形式容易被监管对象接受,老百姓也是喜闻乐见的。

  再说到我们现在开展的社区网格化服务,目的之一也是收集数据,如果能按照数据、分析、服务这个套路走下去,随着数据内容的充实,这个平台可提供的内容不断增多,盘子越来越大,我们的生活方式都有可能随之而变。为什么呢?到了这个阶段,大部分事情都可以在网上办理,比如办个户口信息足不出户,一部手机动动手指头就能办妥,排队都成为了过去式。

  这个梦想做的或许有点远了,但是在戴个眼镜就能上网、汽车可以无人驾驶、中国人全世界买地标建筑的时代,谁又能说这真的就不会实现呢?(规备处 程亮)

法制动态

市法制局开展“海鸥”灾后义务清理活动

  我市在遭遇41年一遇的超强台风“威马逊”的袭击之后,强台风“海鸥”正值天文大潮,水漫全城,树木倒塌,路面损毁,使市容市貌受到了极大的影响。为响应市直机关工委“爱护家园,洁净沙滩,我们在行动”的号召,20日上午,李茂东副调研员带领局干部职工12人来到滨海大道海军十一支队至永万路口段开展义务清理志愿服务活动。在此次清理活动中,我局干部职工充分发挥“不怕苦,不怕脏”的精神,在烈日下认真清扫树枝树叶,难以清除的垃圾就徒手捡拾,并对被台风吹倒的树木进行扶植加固。经过两个多小时的奋战,滨海大道沿线逐渐恢复了往日的整洁干净。虽然大家都被烈日炙烤得汗流浃背,但看到自己的劳动成果时,纷纷表示能尽自己的绵薄之力,换得椰城美丽容貌,十一黄金周即将到来给远方的游客留下美好印象,再苦再累也是值得的。(办公室)

海口市依法行政工作手册编印发行

  为加快推进我市依法行政的规范化进程,提高各单位工作人员的依法行政水平,市法制局历时大半年,收集资料编印了《依法行政工作手册》。该手册具有以下特点:

  一、覆盖广。手册共分上下两册,从法律、行政法规到政府规范性文件,各法律效力层级的文件均有收录,共收录了80件与依法行政工作密切相关的法律、法规、规章及规范性文件,内容系统、全面。

  二、分类全。手册收录的内容分为依法行政综合类、立法类、规范性文件监督管理类、行政复议调解类、行政执法监督类、法律事务类、行政审批及下放权项类等七大类,有较强的针对性和实用性,方便查找。

  该手册是目前我市依法行政方面最权威的工具书,将发放至各行政机关主要负责人、市政府直属各部门、行政执法单位及各企事业单位等,对推进我市法治政府建设将起到积极的促进作用。(综合处) 

 

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