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海口政府法制(2014年第9期)
作者: 文章来源:海口市法制局 点击数: 更新时间:2014-10-08

  健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。 

  ——国务院《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)  

    

  要建立监督检查记录制度,完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收或者征用等行政执法案卷的评查制度。市县政府及其部门每年要组织一次行政执法案卷评查,促进行政执法机关规范执法。 

  ——《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发[2008]17号)     

    

    

  编者按:行政执法案卷评查主要是对反映行政执法过程的行政执法案卷的评价,来审查其行政执法行为及行政执法过程的合法性、合理性,这一特性决定了其在规范行政执法行为和落实行政执法责任制中的重要地位和作用。行政执法案卷评查是规范行政执法行为的重要举措,是各级行政执法机关完善自我约束监督机制的重要方面,对推进依法行政、建设法治政府具有重要意义。行政执法监督活动的广泛开展,为行政执法案卷评查提供了良好的成长环境,逐步发展成为一项相对成熟的行政执法监督手段。但目前各地开展行政执法案卷评查工作的模式不尽相同,对行政执法案卷评查的标准也不尽统一,有必要加以明晰。本期《海口政府法制》在对我国部分省市推进行政执法案卷评查工作的做法和经验进行介绍的同时,提出推进我市行政执法案卷评查工作的意见和建议,供各级领导参阅。 

 

他山之石 

    

云南启动行政执法案卷集中评查 

    

  为加强行政执法监督、规范行政执法行为,进一步提高云南省行政机关依法行政的能力与行政效能,2014年2月,云南省委依法治省领导小组决定首次在全省范围内组织开展行政执法案卷集中评查活动,由省委依法治省办、省政府法制办共同负责实施, 87名精通法律知识、熟悉行政执法业务和档案管理的评委参加评查,并规定以后每年度进行一次全省集中评查。 

  集中评查工作主要分为五个步骤:一是案卷评查小组从全省各州(市)报送的行政执法案卷总目录中随机抽取一定数量的案卷。二是案卷评查小组在指定的地点、规定的时间,采取集中评查、交叉评卷、统一评分的方式,对抽取的案卷逐案评分并提出评查意见,重点突出实体性审查、程序性审查、文字性审查、案卷规范性审查、创新性审查。三是案卷评查组形成初步的个案及被评查单位的评查意见,赴各州(市)召开反馈座谈会,向被评查单位反馈案卷评查的总体评价、案卷特点、存在问题和需改进的建议,听取被评查单位的意见,在此基础上形成正式的评查意见。四是对各单位行政执法案卷的评查意见,经省行政执法案卷评查领导小组审定后,由省委依法治省办、省政府法制办联合发文至各被评查单位。被评查单位根据评查意见抓好整改,并在规定时限内报告整改情况。对整改不力、责任追究不到位的部门,要通报批评并按有关规定追究责任。五是省行政执法案卷评查领导小组办公室汇总各评查组的评查意见,起草年度案卷评查报告,经领导小组审定后报省委、省政府。 

  作为一次新探索,2014年集中评查工作同以往相比,呈现出“五个新特点”。一是评查对象范围更广。由过去每年选取8个省级行政执法部门评查,变为现在以各州(市)行政执法机关为主要对象,涵盖所有县(市、区)行政执法机关,拓展到全省各级各类行政执法主体。本年度重点评查的10个行业为:公安、工商、食品药品监督、国土、住建、交通、林业、卫生(计生)、安监、环保系统。二是评查方式方法更严。由过去被评查单位自选案卷参评,变为现在的由省行政执法案卷评查领导小组办公室随机抽取被评查单位的案卷;由过去各评查组各自确定评查时间、地点,变为现在的在规定时间、指定地点进行集中统一评查。三是评查案卷数量更大。针对评查案卷数量较少的问题,由过去每年省直行政执法部门选送160件案卷,变为现在随机抽取各被评查单位上一年度已结案的行政执法案卷,2014年从各州(市)上报的32万件案卷总目录中抽取1600件进行评审,其中每个州(市)100件。四是评查人员组成更全。由过去每年主要抽调政府法制部门10名相关业务人员参加,变为现在的从全省知名的法官、检察官、律师、熟悉法律人大代表和政协委员、法学教授和具备一定经验的法律实务人员中选聘产生87名评委,组成8个评查组和1个裁判组。五是评查成果应用更实。由过去省政府统一出具考评情况在一定范围内通报,变为现在的将评查综合报告报省委、省政府,并在全省范围内通报,起到警示震动作用;由省委依法治省办和省政府法制办联合发文反馈评查意见,并督促抓好整改落实,发挥评查纠错功能;将评查结果作为年度依法治省工作考评和依法行政工作考核的重要依据,明确功能导向;对违反法定程序、存在事实不清、适用法律错误等实体性问题的案卷,依法启动行政执法监督程序予以纠正,加强责任追究;对行政执法案件典型案例进行筛选,汇编成册,指导执法实践。 

  云南省行政执法案卷集中评查,将适时扩大行政执法案卷评查类别的范围,从目前的行政处罚、行政许可和行政复议,逐步向行政检查、行政强制、行政征收等其他执法行为拓展和延伸;同时建立提升行政执法案卷评查质量的长效机制,引入公众参评机制,开创第三方评查等,努力使案卷评查发挥更大的效用。(摘自法制网) 

    

福建漳州以案卷评查试行 

行政检察与行政执法监督相衔接

    

  漳州市政府法制办在2013年度的行政执法案卷评查工作中,首次邀请漳州市检察院民行检察处全程参与,试行建立行政检察与行政执法监督相衔接工作机制。  

  本次行政执法案卷评查的第一阶段从市统计、交通、消防、文广新、计生、质监和药监等7个部门的行政处罚、行政许可、行政强制案件着手。市政府法制办主要从行政执法的合法性、合理性、规范性等方面着手。市检察院则主要针对行政执法机关不作为(如不依法执行等)、乱作为(如违反法定程序等)等开展检察监督。在检察监督过程中发现行政执法机关有违法情形的,依法发出《检察建议》或《督促起诉意见书》,督促及时整改;若行政执法机关不予答复或拒不纠正的,将依法发出《纠正违法通知书》直至作为行政检察监督案件线索移交纪委或反渎职侵权部门追究相关责任。  

  根据联合行政执法监督试行情况,漳州市将正式建立行政检察与行政执法监督相衔接的常态机制。(摘自法制网) 

    

百家争鸣 

    

行政执法案卷制作规范研究 

  摘要:行政执法案卷作为反映行政执法活动过程的档案材料,是行政处理的直接载体,对于规范行政执法具有重要意义。目前,行政执法案卷制作中存在诸多问题,表现为案卷目录功能定位不准确、当事人身份材料混乱、缺乏清晰的证明标准、集体讨论记录流于形式等。应当明确行政执法案卷制作的规范目标,规范行政执法案卷制作,以促进行政执法水平的不断提高。 

  关键词:行政执法 案卷制作 规范化 

    

  目前,我国对如何制作行政执法案卷尚没有明确具体的统一规定,而是由各行政主体或其职能部门就本行业制定执法案卷的规范化意见,并围绕案卷质量开展评查活动,在一定程度上提升了行政执法的水平。然而,由于制作规范不统一,在实践中往往存在程序颠倒、事实错误、记录不全等等问题。在依法行政要求越来越高的情况下,如何规范行政执法案卷的制作,是一个亟待研究和解决的问题。 

  一、行政执法案卷制作中存在的问题 

  行政机关和执法人员历来都很重视执法案卷的制作,但笔者在对西部某省部分行政机关执法案卷的调研过程中发现,不少机关的案卷制作依然存在如下较突出的问题: 

  (一)案卷目录功能定位不准确。为了便于查阅,作为档案材料,行政执法案卷一般都应有目录。但若将行政执法案卷目录的功能仅仅定位成便于查阅,则是不全面的。笔者认为,行政执法案卷目录与一般档案材料目录的功能应有所区别。行政执法案卷目录除了具有便于查阅外,还应有如下两点功能:一是便于执法案卷评查。行政执法案卷作为执法档案材料是行政执法案卷评查的主要对象。若行政执法案卷没有目录,案卷评查可以按顺序去查阅,但对其中评查出问题所处的位置却难以描述。这样的案卷对于评查人员来说,就是一堆无序的文字材料,可以指认,却难以描述和标识,给汇总评查结果带来了较大的技术上的困难。在实践中,有少数行政执法部门办案人员由于没有认识到这一功能,在案卷制作中没有目录,影响了案卷评查活动的正常开展。二是通过阅读目录能够对行政行为作出过程形成整体认识。多数行政执法案卷虽有目录,但目录里的具体材料未作阶段性整合,多数按照时间顺序逐个罗列。而行政执法案卷作为行政处理的载体,行政行为的作出本身是有阶段性的。一般包括立案、调整取证、申辩、决定作出等阶段。案卷评查或案件分析一般也是围绕这几阶段展开的。所以,编写目录时,通过对案件材料作阶段性整合,会起到类似于著作中章节的指示作用。实践中,行政执法部门因未认识到这一功能,常常将目录制作成一大堆文件名的简单排列。这种未经实际分类整理的目录除了导致对行政行为作出过程难以形成整体认识外,还会让案件评阅人就立案、证据、申辩、决定作出等阶段性问题作选择性查阅变得困难。 

  (二)当事人身份材料混乱。从法律关系理论来看,任何行政行为都有一个行政法律关系与之相对应。行政法律关系的首要构成要素是主体要素,即现行行政法律规定享有权利、承担义务的主体,包括行政主体和行政相对人。因此,作为行政执法活动载体的执法案卷都应首先明确行政执法的相对人,相对人身份材料应当放在案卷中立案材料后证据材料前。以明确行政法律关系的主体要件,首先交待清楚案件的当事人,让查阅案卷的人一目了然。正因为如此,法院案卷一般也是这样处理安排当事人身份材料的。在行政执法实践中,身份材料混乱主要有两点:一是身份材料的位置不确定。有的案卷放在证据材料部分,有的案卷放在案卷后面作为附录来处理,这两种处理方式都不能充分体现法律关系理论和一般认识逻辑,导致查阅案件时入赘云里雾里,查阅人需要在一堆材料里去寻找行政相对人。二是身份不明确。当行政相对人是商户的时候,身份常常是模糊不清的。商户一般都有商号,但商号有时候并不能反映其在法律上的主体身份。法律上的主体身份包括公民、法人和其它组织。所以,相对人身份材料不能简单地用商号来标明,必须由身份证、营业执照及有关组织的证明材料。在检查笔录、询问笔录、先行登记保存通知单等文件标明的相对人必须与前述证明材料相一致。例如,有的案卷在询问笔录等证据材料中,一会儿相对人是“某某酒吧”,一会儿相对人是“某某人”,导致相对人身份不明确,当事人信息模糊。明确相对人身份无疑很重要,既可能影响到具体法律适用活动,也可能会影响权利告知和权利救济程序等。 

  (三)缺乏清晰的证明标准。《行政诉讼法》第54条规定,行政行为合法性审查的标准:证据确凿兖分、法律法规适用正确、符合法定程序。可见,证据确凿充分是对行政行为的基本要求。证据不确凿构成法院撤销或确认行政行为违法的重要理由。但对何谓“证据确凿充分”,又处于一种说不清道不明的境况。证据确凿充分的理解直接涉及到证明标准的问题。“证明标准,又称证明要求、法定的证明程度、证明度等,其实质是指诉讼证明所应达到的程度和标准”。一般而言,法律上证明标准包括“排除一切合理怀疑”和“优势证据”两个标准。“排除一切合理怀疑”标准一般用作刑事案件的证明标准,“优势证据”用于民事案件的证明标准。对于行政案件来说,由于行政行为种类的复杂性,无论在制度层面还是在理论层面都难以有明确统一的证明标准。行政诉讼法及其它单行行政法律法规对行政行为的证明标准似乎只能含混地规定为“证据确凿充分”。而事实上,证据确凿充分是指执法人员或法官的一种内心确信,非常主观,缺乏可操作性。尽管客观上有些案卷中反映出证据并不是很确凿充分,但几乎所有办案人员内心都自认为证据确凿充分。所以,制度上仅仅依赖于“证据确凿充分”这一规定,难以解决证据达到何种程度就认为是确凿充分了的问题。加上执法人员自身素质的参差不齐,导致在实践中“证据是否确凿充分”完全凭执法人员个人执法经验甚至是感性认识加以把握。证据确凿指证据的真实性和合法性,证据充分是指证据的相关性。行政执法人员一般对证据的真实性、合法性的认识不存在认识困难。主要是对相关性的认识差异较大。导致较多行政行为实质上处于民事诉讼“优势证据”的证明标准上,显然就此认定行政行为证据确凿充分未免有些勉强。这也是实践中行政执法案卷暴露出的最值得重视的问题。 

  (四)集体讨论流于形式,对待申辩意见不够慎重。一方面,很多行政执法案卷都有集体讨论环节。这种集体讨论的方式值得肯定,集体讨论不仅可以发挥民主决策的优势,而且对于规范行政自由裁量权具有重要作用。但现实中行政执法案卷反映出民主讨论的成分明显不足。讨论记录显示,一般都是办案人员将初步处理意见一说,其它人员随声附和同意,极少有反对意见或质疑声。如果行政执法的质量特别高,这种可能性也不能说绝对没有,所谓“英雄所见略同”。但现实是行政法治建设处于起步阶段,行政执法水平依然还很低。行政执法案卷所反映出来的这种“讨而不论”,导致集体讨论、民主决策程序流于形式,很难发挥集体讨论的积极作用,也造成执法资源一定程度上的浪费。另一方面,行政执法案卷特别是行政处罚类型的案卷中都有对相对人申辩权的告知。相对人出于维护自身权益而行使申辩权,客观上有利于行政执法部门正确合理地执法。相对人最关心自己的利益,其提出的申辩意见代表相对人对该案件的看法。无论是出于让相对人信服还是出于防止办错案的立场,行政执法部门都应充分重视申辩意见。这也是行政执法走群众路线的内在要求。但实践中案卷反映出办案人员对待申辩意见过于草率,多数是应付一下。可想而知,长此以往,老百姓就不再愿意申辩了,但并不代表就心服口服。可能导致的后果要么是法庭上见,要么是无休止的信访。例如,在一行政处罚案件中,相对人申辩说自己生活困难被逼作出违法行为的,能否少罚一点钱,执法人员告诉相对人:生活困难不能成为违法的借口,坚持处理意见。笔者认为,尽管执法人员说的也对,但相对人说生活困难并不意在使违法行为合法化,而是向执法部门表达能否少罚一些钱。而法律对罚款一般都有一个幅度规定,那么在自由裁量权范围内,办案人员应当更加慎重,对受处罚人是否真的生活困难进行核实后,再决定是否从轻或减轻处罚理应更为妥当,也更为符合行政处罚法中关于处罚与教育相结合的基本原则要求。 

  二、行政执法案卷制作的规范目标 

  无论是法律制度,还是政策规定,作为调整行为的一种规范,一般都存在价值目标的选择与判断。价值目标是法律制度或政策规定的灵魂所在,指导和贯穿法律制度或政策规定的制定和实施。行政执法案卷制作规范也存在一个价值目标的选择与判断。行政执法案卷制作规范的价值目标是指导和贯穿行政执法案卷制作的根本依据,是评判案卷制作具体要求是否适当的根本标准。笔者认为,行政执法案卷制作的规范目标有二: 

  (一)实事求是,如实反映事实发展过程。作为行政处理载体的行政执法案卷,其承载的首要功能就是要能够反映行政执法活动的来龙去脉,让人通过阅读案卷就能很清楚地了解到行政执法活动的整个事实发展过程。这是行政执法案卷作为一种档案材料所应具备的基本属性。“行政案卷是在行政行为过程中形成的,行政行为的准备、实施和执行都应有案卷的记载,案卷与行政行为是相伴而生的,随着行政行为的结束,案卷在客观上也己形成。案卷的程序性表明案卷材料的形成具有时间上的先后顺序,案卷材料的不同部分不能颠倒顺序”。因此,行政执法案卷制作规范化的首要目标就是要能够反映整个行政执法活动的事实发展过程。行政执法案卷书写应当清晰,行政执法人员不能将妄加揣测的事情写入案卷,不能将行政执法的时间或空间顺序随意更改。例如,有执法人员为了更加完整地体现某个行政处罚案件处理过程,在结案材料中填入“没有提起行政复议和诉讼”。提起行政复议或行政诉讼那是相对人自己的权利,何时提、如何提是相对人自己的选择,有没有提起行政复议和诉讼行政机关怎么知道,退一步说,现在不提不代表将来不提,提了以后能否被受理也不是行政执法部门说了算。退一步说,有无提起行政复议或诉讼也不属于行政执法的环节之一。因此,将“没有提起行政复议和诉讼”填入结案材料属于妄加揣测,不能真实反映事实发展过程。显然,一个不能反映行政执法活动真实情况的行政执法案卷不可能成为优秀的案卷,也很难经得起逻辑推敲和历史考验。一个事实材料疑窦丛生的行政执法案卷一旦作为政府信息公开,引来的只可能是负面的评价和对案卷整体真实性甚至是执法态度和能力的怀疑。因此,行政执法案卷制作的首要目标就是实事求是、能够如实反映行政执法活动的事实发展过程。这一目标选择也是行政执法案卷作为一种档案材料所应具备的根本属性。 

  (二)符合现行法律规定和法学理论。行政执法案卷作为行政处理的载体,除了要能体现其档案材料的属性之外,还需体现其作为一种法律行为载体的属性,即须要符合现行法律规定和法学理论。一般来说,行政执法案卷与其它档案材料不同的地方在于其承载的是一种法律行为,具有法律效果。不应该仅仅是一种事实发展过程的简单记录和翻版。还需要能够体现现行法律规定和法学理论的内在要求。有人会提出,现行法律规定和法学理论既然没有对行政执法案卷制作作出明确具体规范,如何谈得上符合现行法律规定和法学理论。笔者认为,不能将行政执法案卷制作简单地等同一个行为,然后去对照现行法律规定或法学理论寻找其适用依据。行政执法案卷制作是将一系列执法活动过程综合再现的一组材料。每一个执法活动都应当有与其相对应的程序法和实体法。例如,一个案由为烟草专卖行政处罚的案卷中,就会包含受理举报、现场检查、先行登记保存、鉴定烟草真伪、集体讨论、行政处罚决定及送达。这些环节都需要各自符合现行不同的法律规定和相关法学理论。受理举报要符合行政机关关于受理举报具体程序规定,现场检查笔录要符合烟草专卖行政处罚程序规定中关于现场检查笔录的制作要求,先行登记保存要符合烟草行政处司程序规定,鉴定烟草真伪要符合证据法对鉴定结论的要求,集体讨论要符合法学理论对民主决策的程序要求等。一句话,不能将行政执法案卷制作简单地类同于某个具体行政处理决定的法律适用活动,它可能会涉及到很多种法律规定甚至是法学理论的适用问题。可能正因为如此,尽管很多行政执法部门和一线执法人员对本部门常见行政处理所应适用的行政法律条款非常熟悉,但却不一定能够制作出非常规范的优秀的行政执法案卷。行政执法案卷制作所涉及的法律规定或法学理论不仅很多,而且会因为案情或案件性质的不同有所差异。因此,行政执法案卷制作总体上需要符合现行法律规定和法学理论,对行政执法人员综合执法能力提出了很高的要求。同时,必须清醒地认识到这一目标很难程式化、标准化,因事而异。总之,需要综合事实和规范等多方面的因素来看待行政执法案卷的制作活动。行政执法案卷制作前述两个规范目标与“以事实为根据、以法律为准绳”的法律原则具有内在的契合。行政执法案卷制作若能实现以上两个目标,那么可以认为该行政执法做到了以事实为根据、以法律为准绳,该案卷制作实现了规范化。 

  三、行政执法案卷制作 

  行政执法案卷制作中的诸多不规范与其说反映出行政执法人员对案卷制作规范目标本身认识的不足,还不如说是反映了执法人员综合素质有待进一步提高。百年大计,教育为本,这句话不只是表明了教育的重要性,更是道出人的素质是决定很多社会事物发展的第一位要素。从长远来看,行政执法案卷制作规范化实现的根本举措是依赖于公务员队伍整体素质的进一步提高。正如治理科研不端行为的根本途径是提高科研人员的整体素质一样。但是人的素质提高是一个漫长的渐进的过程,不可能一蹴而就,说不定还会倒 

  退。在这个过程中,坐等教育发展的成效显然是不明智的,需要有的放矢,积极努力地去促进人的素质的改善。即短期而言,须要加强这方面的学习、交流与培训。在学习、交流与培训的过程中,应特别注意以下几点: 

  (一)提高执法人员对行政执法案卷制作规范化重要性与价值目标的认识水平。行政执法案卷制作中存在的诸多不规范虽然与执法队伍综合素质有着深刻联系,但其严重程度不能不说与执法人员没能充分认识到行政执法案卷制作规范化的重要性与价值目标有关。行政执法案卷制作似乎还处于一种自发而非自觉的状态,行政执法案卷制作更多的是依赖于执法经验和惯例。常常将行政执法案卷制作看成一个内部具体事务,是向领导交差事的一个具体环节而己,对为什么要进行案卷制作以及应当如何制作案卷。缺乏相对理性的思考。只有提高执法人员对行政执法案卷制作规范化重要性与价值目标的理论认识水平,才能真正地调动执法人员重视案卷制作的内在热情和责任意识,最大程度地激发执法人员潜在的个人综合能力,执法人员也才能更加用心地进行执法案卷制作。来自内心的约束虽不是最严格的约束,却是对主体最有效的约束。因此,有理由相信只要执法人员用心制作,案卷制作规范化势必会达到事半功倍的效果。 

  (二)统一案卷目录和当事人身份材料制作要求。尽管案件具体情况各个不同,但在案卷目录和当事人身份材料制作方面是基本相同的。一方面,可以对所有行政执法案卷都统一要求须有目录,目录的一般项目包括:(1)序号;(2)材料名称;(3)页码(全文材料编页码)。材料名称填写要通过阶段性整合来反映行政行为的作出过程,建议包括:(1)相对人身份材料;(2)立案材料;(3)证据材料;(4)集体讨论笔录;(5)申辩材料;(6)行政决定书;(7)送达回证;(8)执行材料;(9)结案报告。让查阅案卷的人能够根据需要做有选择的查阅,能够通过查阅目录对行政行为的作出形成一个整体性的认识,使得目录不再是文件材料的逐个罗列,案卷不再是文件材料的无序堆积。另一方面,在目录作前述安排的基础上,将相对人身份材料统一排在目录之后,以首先明确行政执法的具体对象即行政相对人,身份材料应当包括自然人身份证明、法人机构证明、法定代表人证明、营业执照或其它组织证明材料等,对相对人的询问笔录和调查笔录等必须与前述身份材料保持一致,切忌将生活中认为是一个主体一回事的看法随意带到案卷的具体制作中来。 

  (三)明确行政执法证明标准应高于民事案件“优势证据”证明标准,接近刑事案件“排除一切合理怀疑”的证明标准。尽管刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法以及单行行政法律法规对证据质的要求一般都规定为“确实、充分”或“确凿、充分”,但由于刑事、民事、行政属于三种不同性质的法律关系,何种程度才能达到证“明”的程度即证明标准是不同的。法律因不同案件性质作出不同的证明标准,传达出一种审慎的尊重社会现实的辩证的立法态度。对于行政执法案件而言,若采用刑事案件“排除一切合理怀疑”的证明标准,虽然有利于防止办错案,但无疑又放纵了部分行政违法行为,将行政执法的证明标准推向了另一个极致,从而损害公共利益,不利于维护公共秩序。若采用民事案件的优势证据证明标准,那么又没有顾及到行政执法的公权力性质。大大增加伤及无辜的概率,不利于平衡公权力和私人权益的关系,从而损害私人权益。因此,总体上,明确行政执法的证明标准应高于民事案件“优势证据”证明标准,接近刑事案件“排除一切合理怀疑”的证明标准。实践中,行政案卷反映出的证据不足问题,除了证明标准的不明确这一主要原因外,还可能与执法人员不自觉地将没有形成证据材料的所见所闻等案卷外信息作为判断证据确凿充分的隐形材料。所以,建议行政执法人员在厘清证明标准的同时,排除隐形材料对形成内心确信的影响。例如,娱乐场所接纳未成年人案,在现场检查笔录中记载“该场所涉嫌接纳2名未成年人进入,在检查时,2名未成年人正在玩格斗游戏”。后询问娱乐场所负责人,负责人承认检查笔录中所述事实。依据该两项证据作出该娱乐场所违法接纳未成年人的事实认定。有的人认为证据充足,自己都承认了还不足。按照民事案件的证明标准,多数人都会形成证据确凿充分的内心确信。然而按照刑事案件的证明标准来看,没有问负责人当时在不在场,他是如何知道那两个孩子是未成年人,这两项证据只能证明该娱乐城接纳了两个孩子,至于这两个孩子是否成年,是缺乏证据支持的,没有当场或找其监护人核实年龄显然是不妥当的,存在明显的漏洞。笔者认为,在该案件中,行政执法人员之所以作出证据确凿充分的判断,除了有证明标准模糊的原因,还不能排除执法人员当场对孩子的整体印象。这些印象可能对执法人员的判断起到了作用,但不可能出现在案卷材料中。因此,执法人员在形成证据确凿充分的内心确信时,应排除一些隐性材料的影响,跳出案子本身看案卷制作,判断行政行为证据是否确凿充分实质上是受“案卷排他性”原则内在约束的 

  (四)从“讨而不论”向“以论为主”转变,谨慎对待相对人的申辩从制度角度而言,行政处罚法等单行行政法律法规并没有专门集体讨论的程序规定。多数属于行政执法部门为提高行政执法水平而自设的一套内部程序。其主要目的还是为了提高行政执法水平,防止办错案。所谓“三个臭皮匠,胜过一个诸葛亮”。但具体实施起来,由于行政执法人员自身办案任务重或内部具体办案人员负责制等因素的存在,导致了集体讨论流于形式。演化成执法人员向同事寻求程序配合的一种仪式。不排除有平添执法人员盲目自信和对相对人申辩意见的内心不屑的副作用的存在。因此,必须意识到集体讨论不是选举程序,也不是法律必经程序。其要义在“论”字而非“讨”字上面。参加讨论的人的具体处理意见并不重要,重要的是支撑这种具体处理意见背后的理由和根据,这才是对具体办案人员真正有价值的材料。增强集体讨论的论辩色彩,将一些争议点提前考虑到,真正发挥集体智慧、提高办案质量,实现从“讨而不论”向“以论为主”的转变。同时,必须谨慎对待相对人的申辩。在司法实践中,可以将相对人的申辩作类型化的处理。比如,根据申辩的内容,将相对人申辩分为证据不足类申辩、法律适用类申辩和处理结果类申辩。对于证据不足类申辩,要认真核实,换位思考,尤其是对“证据是否充分”作冷静客观的分析;对于法律适用类申辩,要着重考察其是否符合具体条款的适用条件,查阅资料,搞清楚分歧的焦点在于法律知识的欠缺,还是具体理解的不同;对于处理结果类的申辩,主要看有无自由裁量权,应否减轻或从轻处理等。另外,对待申辩意见所依据的证据,只要条件允许,就应积极主动地去调查核实,而不应消极一味地让相对人提供,从而一定程度上实践真正的群众路线。总之,行政执法人员应当从内心意识到,无论是讨论程序还是相对人的申辩,都可以有效预防办错案,因此应当非常谦虚谨慎地对待。(摘自《西安电子科技大学学报(社会科学版)》  作者:李瑰华,西北政法大学行政法学院副教授,法学博士,硕士生导师。) 

    

专题研究 

    

海口市市直行政执法单位 

行政执法案卷评查报告 

    

  行政执法案卷评查是推进依法行政的重要着力点,也是强化政府层级监督的有力工具。为进一步规范行政执法行为和执法文书,促进行政执法机关提高依法行政水平,2014年7月,市法制局抽调业务骨干,组织对我市28个市直重点执法单位开展为期5天的行政执法案卷评查,共抽查案卷658份,并就在检查中发现的问题,发出18份行政执法监督通知书进行监督整改。现将有关评查结果报告如下: 

  一、主要成效 

  从整体上看,行政执法案卷质量逐年提高,行政执法水平明显提升,较好地树立了行政执法部门的形象,保证了法律、法规、规章的正确实施。从评查结果看,行政处罚案卷的整体质量好于行政许可等类型的案卷;各行政执法部门案卷质量各有特点,集中展现了不同行业执法人员的执法能力和水平。 

  (一)注重行政执法主体的合法性。实施行政处罚、行政许可的主体适格,出具的法律文书印章正确。行政执法人员均持有效执法证件并在大多数案卷中有所反映。 

  (二)适用法律依据准确,行政执法内容适当。大多数被评查单位在实施行政处罚、行政许可、行政强制等执法行为时基本做到事实清楚,证据充分,依据正确,内容适当。 

  (三)行政执法程序比较规范。大多数被评查单位行政处罚案件履行了立案审批、调查取证、处罚决定审批、处罚决定事先告知、送达等程序,需要听证的案件履行了告知程序;行政许可案件履行了行政许可受理、审查、决定、送达等程序;其他案件履行了法律法规规章规定的主要程序。 

  (四)大多数被评查单位案卷制作水平与去年相比有了较大的提高。案卷做到了一案一卷,案卷封皮、文书资料统一规范,卷内材料整齐完备,案卷装订基本符合要求。 

  二、存在的问题 

  (一)行政处罚类案卷 

  1.行政处罚自由裁量权行使不规范 

  一是市交通港航管理局等执法单位同案不同罚的问题较为突出。在案卷检查中发现,执法单位对某些违法行为,违法的情节、后果比较相似的行政相对人,作出的行政处罚罚款数额却不一致。二是市交通港航管理局、市环保局等执法单位降低处罚额度依据不足的问题。执法单位存在经受处罚人申请即降低处罚额度的情形,但案卷中缺少从轻处理的依据,没有考虑违法案件的情节后果,仍存在重案轻罚的现象。这样使得违法单位或个人的违法成本降低了,没有有效地打击违法行为,影响了政府的公信力、权威性。 

  2.行政执法主体不合法的问题。如某些执法单位下属的执法支队,应当属于受委托机构,但在具体执法过程中,该执法支队却以自己的名义实施行政处罚,属于行政执法主体不合法。 

  3.立案审查决定方面。个别案卷中办案人员未写明立案的意见和依据,承办机构、行政机关负责人未写明意见及签名;个别案卷证据缺乏证明力。如:现场检查笔录、调查询问笔录制作不严谨,字迹潦草,忽视对当事人、证人进行调查询问等直接证据的收集,调查取证缺少被处罚对象身份证明的复印件,图片资料无说明,证据之间没有形成完整的证据链,部分进行了相关调查取证的案卷没有调查终结报告;有的案卷无案件处理审批表或填写不规范;有的案卷集体讨论事项记载不规范,案件承办人未参加集体讨论,没有集体讨论笔录。 

  4.行政执法程序方面。有的案卷送达回执不规范;个别案卷现场检查笔录、调查笔录中没有体现执法人员出示执法证件、表明身份、告知回避权利的内容;部分单位在当事人陈述、申辩、听证期内即作出行政处罚决定;个别单位对行政处罚相对人权利救济途径告知不全;个别案卷没有告知当事人陈述、申辩权利。 

  5.案件结案审批方面。部分案卷无结案审批表或填写不规范,案件承办人未写明建议结案的理由,承办机构和行政机关负责人未填写具体意见和签署日期;有的单位没有受理、结案等材料,无法全面反映案件办理的全部过程,不具备执法案卷的标准要件。 

  6.执法文书规范方面。有的案卷材料为复印件却没有加盖原件单位“与原件核对无误”的确认印章;部分案卷文书文号编写不准确。 

  7.执法案卷装订方面。有的部门和单位在案卷装订时仍存在未使用统一规范的卷皮;卷内目录未标注对应页码;案卷没有逐页编写页码;案卷题名表述不全,不能反映案卷内容;案卷材料排序不正确等问题。 

  (二)行政许可类案卷 

  1.行政执法主体不合法。例如,市交通港航管理局下属的海口市汽车维修行业管理办公室,以自己的名义实施行政许可行为,属于行政执法主体不合法。 

  2.受理阶段。有的案卷受理时间不合理(在申请日期之前);申请主体名称填写错误,法人无营业执照或组织机构代码证,代理人无委托手续和身份证明;接受申请材料未出具凭证。 

  3.审查阶段。有的案卷无核查记录或者无核查对象的基本情况;需现场勘察的无勘察记录或者勘察记录无具体内容;证据材料不具备关联性、复印件未注明是否与原件一致并加盖证明单位印章。 

  4.决定阶段。有的案卷审核或者审批表内无审批人签名或者只签名无具体意见;作出许可未说明许可依据;许可决定未出具行政许可决定书或者行政许可决定书不规范(无申请主体、事项、许可依据、救济途径、许可单位印章);超期许可或者无审批手续延期许可。 

  5.送达阶段。有的案卷未依法送达或者无送达凭证;送达凭证不规范(无送达人、送达地点、送达方式、送达单位印章)或者送达记录与送达内容不一致;代收人无委托手续、身份证明。 

  6.归档阶段。有的案卷封面无立卷时间、立卷人、卷号或者卷号编写不规范;卷内纸张大小不一、排序混乱;未注明页码或者用铅笔标注页码;无卷宗目录和备考表(或备考表空白);个别卷宗未装订、未做到一卷一档。 

  出现上述问题的原因是多方面的,主要有以下两方面: 

  一是认识和重视程度不高。行政机关对行政执法案卷的重要性、必要性认识不够,相关部门对程序性问题要求不高,审核把关不严格,缺乏有效的监督约束机制。 

  二是行政执法人员对执法案卷重视不足,执法人员在执法过程中的随意性较大,部分执法人员工作水平有待提高。 

  三、几点建议 

  (一)加强领导,提高思想认识。行政执法案卷评查是国务院《全面推进依法行政实施纲要》中确立的一项重要制度,是各级政府及其部门实施行政执法监督的重要抓手。各部门、各单位必须切实重视执法案卷评查工作,将案卷评查作为提高办案质量和推进依法行政的一项长效机制来抓,要以案卷评查活动为切入点,不断完善行政执法监督,规范行政执法行为,提高行政执法水平。 

  (二)查找差距,认真落实整改。各执法单位应当严格按照我市案卷评查标准,对存在问题进行整改,认真查找差距和不足,真正使行政执法案卷评查活动达到查找问题、纠正错误和规范执法的目的。 

  (三)完善制度,落实责任。完善制度,落实责任。落实行政执法责任制,进一步建立健全执法人员办案质量责任追究制度,规范行政处罚自由裁量制度。明确案件办理内部运行机制,实行错案责任追究制,进一步增强执法人员的大局意识和执法责任意识。各执法部门进一步完善本单位的自由裁量实施办法和执行标准,并督促执法部门在执法实践中加强制度的落实。(执法监督处) 

    

    

法制动态 

    

市法制局帮助帮扶村“两委”加强办公软硬件建设 

    

  9月23日,市法制局党组书记、局长杨卫国带领局结对帮扶人员来到秀英区永兴镇永德村,向村委会捐赠电脑等办公用品,并就党务、政务公开以及相关制度的落实提出建设性意见。 

  今年以来,市法制局为帮助帮扶村改善村“两委”的办公条件,为村两委各项活动开展创造一个好的环境,先后出资近7万元为该村增添了电脑、办公桌椅等办公设施,设置了党务、政务公开栏,在积极帮助其改善工作硬件的同时,市法制局还着力加强村“两委”制度建设,帮助村两委对所有工作制度进行了清理、完善,并全部公开上墙,以保证村“两委”活动规范、有序开展,作用得到了发挥。(办公室) 

    

海口赴苏州等地调研扬尘污染防治管理工作 

    

  为深入了解当前扬尘防治工作中的重点和难点,学习借鉴外地扬尘防治工作的先进经验,助力海口扬尘污染防治管理立法。日前,由市环保局、市住建局、市环卫局、市法制局、市政市容委等部门组成的调研组,赴苏州、上海两市学习取经,和当地相关管理部门及法制机构人员交流座谈,认真听取当地立法经验介绍,并现场考察当地房屋建筑施工、市政基础施工养护、裸露泥土、码头、堆场、露天仓库等方面的扬尘污染防治管理措施。下一步市环保部门和市法制部门将根据调研情况,结合我市实际,加快推动海口扬尘污染防治管理的地方立法。(立法处) 

    

名人名言 

                 

别再说“我已经努力了”,你的“努力”一文不值 

    

  让一个研究生男收集一份资料,快下班了问结果,竟然什么也没有。见我要怒,他慷慨激昂地说:“我已经很努力找了,但真的查不到啊。”作为主管,“我已经努力”这话我不知听过多少次,每次都面对着一张无比诚恳的脸。但我要说:你的“努力”一文不值! 

   【一】 

  工作以后还把“努力”当免死金牌的人,都是混入职场的“学生党”。当年他们考试没考好的时候,因为已经头悬梁锥刺股地努力了,所以父母心疼,老师同情。而到了职场上,你最好不要再嗑这些从学校带出来的药丸。如果你还是没有脱瘾,那建议你问自己三个问题: 

  第一个问题,你可以不“努力”吗?当然不行。因为“努力”这两个字,本就应该是每个人站在职场起跑线时的觉悟,这是最基本的角色设定。一个整天把“我已经努力”挂在嘴边的人,就像警察喊着“我要见义勇为”、医生嚷着“我要救死扶伤”,不是很可笑的事吗? 

  第二个问题,你的工资是按“努力”来计算的吗?当然不是。绩效的构成,无非是任务完成的数量和质量,也就是你做了多少和你做得多好,与你流了多少臭汗没有半点关系。“努力”了一天却没有像样的结果,那你今天对公司的贡献就是零。如果一家公司全是像你这样“努力”的人,你说前景会是如何?“工作是否完成”是基数,“你有多么努力”是系数。残酷的事实是,当基数为零时,系数再大也没有任何实际价值。试想,如果成龙没有那些好作品,他一身的伤还有意义吗?如果爱迪生没有找到钨丝,那他之前的上千次失败,还有谁会去在意? 

  第三个问题,甲乙两个人,甲每天加班到半夜十二点,连老婆生孩子都是请假一小时去瞄一眼然后回来继续玩命干活,但任务还是完不成;乙每天上班喝咖啡看杂志,准时下班零延误,但交代的任务却完成得妥妥的。请问,你更欣赏哪一个?当然是乙!不用“努力”就把工作做好的人,才是精英。如果你“努力”了还是做不好,那你干脆辞职吧——既然你完全燃烧了小宇宙都还是不行,那你实在不能胜任这份工作。所以按照这个逻辑,如果你还想干下去,那越是工作没做好,就越不能声称自己“努力”了,反而要说“我还不够努力”,才能隐藏自己能力的天花板,让别人对你还抱有希望。 

   【二】 

  “努力”这样的褒义词,最好留给别人去评价,而不是自己来标榜。就像别人说“你好帅”,那才是真的帅;自己说“我好帅”,那是真的不要脸。可为什么很多人还是忍不住要说呢?一是看得见的成绩拿不出来,所以只好拿无形的“努力”来充数;二是知道自己的“努力”小到肉眼无法识别,不喊出来就被当空气——其实,不过是“此地无银三百两”的伎俩。“ 

  我已经努力”这话,其实是掩饰自己叫苦、认怂的熊样:“我已经累到不行了,这活儿还是别找我了吧。”这样的情况出现三次,基本就耗光主管对你的信任。 

   有的人嘴上说“我已经努力”,但身体却很老实,坐得慵慵懒懒,戴着耳机,吃着水果……心理学家说,肢体动作占印象分的55%。所以,如果主管看不见你努力的身姿,又怎么相信你努力了呢? 

   如果是一个团队项目,上级问责的时候,抢先说“我已经努力”的人,注定要遭众怒——“就你一个人努力了,我们都是懒羊羊是不?!”而你看那些明星,每天收工后都要对片场里的所有人说“你辛苦了”——因为肯定别人的努力,才能得到更多的支持。 

   越是把“我已经努力”挂在嘴边的人,其实越难成功。因为成功者懂得保持优雅,而隐藏努力的狼狈。就像天鹅在水上轻松优雅地游着,但其实它们的脚在不停运动,只是藏在别人看不到的水下。 

   【三】 

   如何体现“努力”的价值?一是取得实质的成绩,二是要增加“努力”的可见度。尤其是碰上不可能完成的任务,再怎么努力也不可能有好的结果,这时更要让主管能看到你的“努力”。L是我带过最得力的手下,同样是搜集资料这样简单的工作,这个充满灵气的姑娘,第一次就给我很大惊喜。她是这样做的: 

  第一步,列出已搜索的关键词组合,附上关联性最强的结果。 

  以往我和研究生男的对话往往这样: 

  “各种关键词都试了吗?” 

  “都试了。” 

  “这个试了吗?” 

  “……没有。” 

  “那个呢?” 

  “……没有。” 

  于是,我的脸色越来越难看,语气越来越严厉。 

  L的方法避免了这样绝望的对话。我一眼就能看出她已做了各种努力的尝试,而且一目了然地就能发现她存在的问题,做出明确的指导。其实L和研究生男存在同样的盲区,但我面对她时,语气是正向的,态度是和蔼的。为什么会有这样的不同?因为她把自己的工作过程记录下来,让我看到她努力的轨迹;而研究生男的“努力”口说无凭,叫我如何信他? 

  第二步,把搜集的资料汇编成精炼的提要。 

  这是在我指令之外的主动升级,所以让我格外欣赏。按要求完成工作,只是六十分的努力;超乎要求地完成工作,才能获得超乎期待的评价。就像你为老公切水果,那叫做家务;但如果你懂得把切好的水果摆成心形,那就叫创造生活的惊喜,应该得到一个吻。 

  研究生男偶尔也会找到一堆资料,意气风发地把几万字发我邮箱,让我看到吐血(吐血的主管,只能对你狠狠吐槽)。而L的做法好处有二:一是表明这几万字资料她全部看过,因为编出的提要就是她努力的证明;二是节约了我的时间——你花一天搜集的资料,难道还要主管再花一天看一遍?下属最重要的职责,就是要为主管减负,郁郁不得志的诸位不妨自我考评。 

  第三步,积极请求他人援手。 

  有个教育经典故事是这样说的:父亲让孩子移走花园里的石头,孩子想了各种办法,石头纹丝不动。父亲问:你用尽全力了吗?孩子说是。父亲说:不,你还没有尽全力,因为我就在你旁边,你却没向我求助。 

  很多人把“努力”与“埋头苦干”简单划上等号,其实,努力求助他人,也是一种努力。有时你抓耳挠腮也解决不了的问题,坐在你隔壁的人早知道答案,你要做的就是带上谦虚的微笑和动听的话语,请这位高人指点迷津。L就请公司编译部的同事,帮忙查找了国外的资料,这样善于协作的下属,实在是每个主管所乐见的。她还及时求教了我——主管往往掌握了完成指令的究极钥匙,只要你的问题有足够的含金量,没有理由得不到指点。所以看着研究生男那憋屈的脸,我很想说:“你还没有努力,因为我就在你旁边,你却没向我求助。” 

  【四】 

  “努力”是越说越不值钱的东西,只有做出来才能变现,努力是一种精神,但要让你的努力有价值,既需要智商,更需要情商。如果你没有搞懂“努力”的价值,那注定还要在月薪三千的泥潭,跋涉很久。 

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