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海口政府法制(2014年第11期)
作者: 文章来源:海口市法制局 点击数: 更新时间:2014-12-02

    把自由、平等、公正、法治始终作为行政复议工作的基本价值取向,通过行政复议活动努力保护人民群众的自由,保护他们在法律面前平等的权利,使每个行政复议决定都能符合公平正义,使每个案件的处理都有助于培育社会主义法治文化、弘扬社会主义法治精神,在全社会形成学法尊法守法用法的良好法治氛围。

    ——国务院法制办公室副主任甘藏春在2012年全国行政复议年度工作会议上的讲话

  开展行政复议委员会试点工作,是落实党中央、国务院关于完善行政复议体制、创新行政复议工作机制要求的重要举措是提高行政复议办案质量、效率和社会公信力的现实需要是优化行政复议资源配置、充分发挥行政复议制度功能的重要途径。

  要通过试点工作积极探索相对集中行政复议审理权。在依法以行政复议机关名义作出行政复议决定的前提下,合理整合行政复议资源,积极探索集中收案、集中人力、集中办理行政复议案件的办法。

    ——国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知

  编者按:开展相对集中行政复议权工作是推进行政复议委员会试点工作的重点内容,是健全完善行政管理体制和工作机制的具体措施,是贯彻落实科学发展观和建设法治政府的重要举措。通过行政复议委员会,推行集中行使行政复议职权,实现集中受理和集中审理行政复议案件,有利于整合、优化行政复议资源,增强行政复议的权威性、专业性和公信力,对于完善党和政府主导的维护群众权益机制,加强和创新社会管理,促进社会和谐稳定具有重要意义。本期《海口政府法制》在对我国部分省市开展相对集中行政复议权的做法和经验进行介绍的同时,提出我市开展相对集中行政复议权试点工作的意见和建议,供各级领导参阅。 

他山之石

创新行政复议体制机制 推进厦门法治政府建设

  厦门法制局探索以“相对集中行政复议审理和设立行政复议委员会”的模式,改革行政复议体制机制,取得显著成效,被国务院法制办授予“全国行政复议工作先进单位”等荣誉称号。近日,厦门市法制局在国务院法制办举办的“部分地方行政复议体制改革情况沟通会”上做了经验介绍。 

  一、创设市政府行政复议委员会集中审案,维护服务大局的作用更加凸显 

  厦门市结合自身工作实际,在充分调研的基础上,率先在全省采取相对集中行政复议审理和设立行政复议委员会的试点模式,即在全市范围内实行相对集中行政复议审理,除市公安局外,30多个市直部门不再承担行政复议任务,原先承担的行政复议案件审理工作改由市政府行政复议委员会集中承担。相对集中行政复议审理实行行政复议受理、审查、决定“三统一”运行机制,解决了行政复议机关零散分散、合力不足的问题。这项试点工作的开展对保障和监督厦门市行政机关依法行使职权,以及维护公民、法人合法权益,起到了明显的促进作用。试点以来受理的行政复议案件呈逐年增长趋势,2013年受理的案件是试点前的3倍,今年1-8月份受理案件也同比增长30%,大量复杂疑难、社会影响大的土地征用、房屋拆迁、劳动保障、食品安全等领域行政争议通过行政复议得到有效化解。 

  二、加强行政复议委员会制度建设,行政复议公信力权威性进一步提高 

  承担市政府行政复议委员会办公室职责的市法制局积极开拓思路,以体制机制创新为契机,不断加大制度建设、行政复议公信力、权威性得到进一步提高。一是加强行政复议委员会制度建设。先后制定了《厦门市人民政府行政复议委员会组织规程》、《厦门市人民政府行政复议委员会案件审议规则》等配套文件,对行政复议委员会的组织形式、运行机制、案件审议程序等进行了详细的规定。此外,还通过加强立案管理、完善行政复议接待制度、听证程序制度、档案管理制度等举措,不断完善行政复议规范化建设。二是创新行政复议委员会案审会审理机制和方式。在行政复议委员会案审会的组成上,吸收、聘请大学教授、执业律师等专家学者、专业人士担任行政复议委员会委员参与案件审议,任期三年,期满可续聘。目前,市政府行政复议委员会共有组成人员21人,其中专家学者、专业人士8人,专家学者、专业人士在行政复议委员会的所占比例超过1/3,进一步提高了案件审理的专业性与参与性,体现了政府主导、专业保障、社会参与的组织原则,减少行政管理相对人对行政复议公正性的疑虑,提高了行政复议的社会公信力。三是注重行政复议的释法辨理工作。市政府行政复议委员会不仅着力于案件的审理,同时强化行政复议法律文书的解释说理功能的发挥,一方面将争议问题的法律依据说全说透,另一方面对争议的具体行政行为的合理性进行解释说明,以达到化解社会矛盾、息访息诉的社会效果。2013年审结的129件行政复议,当事人不服行政复议决定又向人民法院起诉的有9件,占已审结行政复议案件的6.97%。 

  三、加大行政复议纠错监督力度,行政机关依法行政水平得到进一步提升 

  市政府行政复议委员会在行政复议案件审理过程中持续加大纠正力度,发现行政机关具体行政行为违法、不当的,及时予以纠正,2013年监督行政机关自行纠错的占到审结案件的29%。在纠正个案的同时,注重发挥行政复议“办理一案、规范一片”的作用,对个案反映的共性问题,通过发出《行政复议意见书》、《行政复议建议书》等方式,督促行政机关进行整改,从源头上预防和减少行政争议的发生,切实提高各级行政机关运用法治思维和法治方式解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。同时,对办案中发现的不合法、不适宜的规范性文件,及时督促行政机关进行相应修改、完善,促进行政机关科学民主依法决策。在省政府对设区市政府绩效评估依法行政指标考评中,厦门市行政行为合法率考评连续八年获得全省第一的佳绩。(摘自中国政府法制信息网) 

山东临沂市积极探索不断深化

行政复议委员会试点工作

  按照省政府关于2013年全面完成行政复议委员会试点,实施相对集中行政复议权的部署安排,临沂市政府把行政复议委员会试点作为法治政府建设方面深化改革的重大举措,加大工作力度,创新体制机制,扎实完成了市、县区行政复议委员会试点工作任务。2013年,全市行政复议案件首次突破千件,达到1007件,比2012年增加435件,增幅为76%。 

  一、以行政复议体制改革为核心,深化行政复议委员会试点 

  一是完善行政复议委员会运行机制。临沂市作为全省首批行政复议委员会试点市,市政府于2012年9月召开了市政府行政复议委员会成立大会,正式实施市级相对集中行政复议权。在试点运行的基础上,2013年,市政府着重抓了市级试点的深化和县区试点的推进。制定出台了《市政府行政复议委员会工作规则》,明确了行政复议委员会的工作职责和运行模式,行政复议委员会主要采取全体会议和专门会议两种运作模式。全体会议由主任或受委托的副主任召集,主要研究市政府行政复议委员会重要工作制度和全市行政复议工作中的重大问题,采取民主集中制的决策机制。专门会议由委员会办公室负责人召集,主要审议市政府重大疑难复杂行政复议案件,由9-15名单数成员参加,采取少数服从多数的票决制。在市级试点规范运行的同时,大力推进县区试点工作,截止2013年底,全市12个县区政府都成立了行政复议委员会,设立了办公室,实施了相对集中行政复议权。二是严格落实相对集中复议权制度。根据市政府的试点工作方案,临沂市实行相对集中行政复议权“四集中”模式,即除中直部门外,由市政府行政复议委员会“集中受理、集中审理、集中决定、集中执行”所有市级行政执法机关的行政复议案件。各县区政府按照市里的集中模式,由各县区政府行政复议委员会集中受理、审理、决定、执行所属有行政复议权的执法部门的行政复议案件。市直各执法部门专门下发通知,不再受理县区业务部门的行政复议案件,并要求县区执法部门在执法文书中,告知当事人行政复议机关为市、县区两级政府及申请行政复议的具体地址。对复议权利告知不到位的市、县区执法部门,通过市政府组织的年度行政执法案卷评查,对执法文书复议权利告知予以纠正,确保相对集中复议权执行到位。2013年,市行政复议委员会办公室共办理复议案件452件,比2012年增加243件,增幅为116%,其中,集中的复议案件219件,同比增长188%。12个县区政府共办理行政复议案件555件,比2012年增加83件,增幅为12%。 

  二、以行政复议能力建设为保障,强化政府法制机构队伍建设 

  一是强化行政复议能力建设。推进行政复议委员会试点,复议能力建设是保障,为此,市政府设立了行政复议委员会办公室,该办公室为常设实体机构,与市政府法制办合署办公,列行政编制2名,同时,增设正科级全额事业单位——市政府法制服务中心,列编制5名,具体承担行政复议案件受理相关法律业务的咨询和案件受理服务。各县区政府以开展试点工作为契机,增设机构,增加职数,充实人员,政府法制机构队伍建设得到强化。2013年,12个县区政府在试点工作中共增设常设实体机构18个。一年来,各县区政府法制部门通过考选、调任等方式,共充实工作人员24名。市财政追加专项经费,对市政府行政复议服务大厅进行改造提升,各县区均增配了电脑、摄像机、扫描仪等办公、办案设备,有的县区还新增了办公场所,个别县区增配了行政复议办案专用车辆。二是整合优化行政复议资源。充分发挥60名市政府行政复议员的作用,复议员在不改变原单位隶属关系的前提下,受行政复议委员会办公室指派参与办理审理市政府行政复议案件,在复议案件大幅增加的情况下,行政复议员承担了重要的办案职责。发挥16名市政府行政复议咨询专家的作用,在办理重大复杂及专业性强的行政复议案件时,实行行政复议员集体会审和专家学者参与案件审理的机制,为市政府作出行政复议决定提供重要参考。 

  三、以公开便民为导向,探索创新行政复议审理机制 

  围绕《行政复议法》修改方向,按照公开便民的导向,积极探索,创新行政复议办案机制。一是实行一站式流程服务模式。在市中心城区设立市政府行政复议服务大厅,内设咨询服务、受理登记、受理审核、立案呈报、简易程序和行政督察六个岗位,实行一站式流程化服务模式,提高了服务水平和办事效率。二是实行复议案件现场调查和听证审理制度。明确调查听证的适用范围、规则程序,对于符合条件的复议案件,都要进行现场勘查并组织听证会,使群众以一种看得见、听得懂、说得出的方式参与行政复议,提高了复议办案质量,也增强了行政复议的社会影响力。2013年,市复议办共组织现场勘查68次,调查询问380余人次,召开复议听证会87次。三是实行合议、集体会审、专家参与裁决制度。对重大复杂及专业性强的行政复议案件,实行集体会审和专家学者参与案件审理的机制。市复议委员会办公室将市政府行政复议员分成20个动态合议组,按照专业保障、部门关联、民主决策的要求,由行政复议委员会办公室统一安排,合议审理复议案件。试点实行以来,市复议办已累计合议210次,集体会审39次,专家论证咨询22次。四是实行简易程序办案。实行行政复议先行调解、依法调解制度。对于案情简单、争议不大的复议案件,直接与被申请人沟通交流,听取情况,以调解、协调等方式在5个工作日内办理完毕,期限内不能办结的转入一般程序处理。2013年,市复议办共对50余件涉及行政不作为、简易处罚等纠纷的复议案件通过简易程序进行了妥善处理,办案效率明显提高。五是推行行政复议决定书公开制度。按照公开为原则、不公开为例外的要求,对除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等法律、法规、规章规定不予公开的事项外,所有行政复议决定全部公开,着力提升行政复议公信力。 

  四、以信息化平台为载体,规范提升全市行政复议办案水平 

  为强化全市行政复议办案的预警监督,规范执法办案程序,市政府法制办以市政府电子政务协同办公系统为依托,研发启用了全市行政复议办案信息管理系统。市政府追加专项经费30万元,用于系统软件开发,购置服务器、高拍仪、扫描仪、复印机等硬件设施,并统一为市、县区行政复议机关配备微机20台。该系统的启用运行,实现了全市行政复议案件申请、受理、分案、审理、答复、应诉、预警、督办等流程的信息化管理。一是实现复议办案流程控制。按照行政复议办案实际工作流程,设置网上流程办理模块,实现复议案件接收证据、受理、补正、送达、调查、听证、调解、决定、执行等工作流程的网上审批流转,特别是强化了对县区办案程序和各类文书送达的监控,推进县区行政复议办案的流程化、规范化。二是实现复议办案预警督办。在受理、延期、中止、听证、决定等重要程序前进行系统警示,自动警示办案人员提高效率,并建立督办及反馈模式。对案件即将超过法定期限或发现存在问题的,在系统内以督办单形式督促办案人员及时办结或予以整改,实现了复议办案过程的全程预警、全方位监督。三是实现复议信息共享和复议案件动态汇总统计。将市、县区所有行政复议案件卷宗材料扫描录入案件信息管理系统,建立全市行政复议议案件数据库,实现全市行政复议信息共享。简化统计程序,按周、月、季、年等时间段对案件进行汇总统计,提高统计数据准确率,并可按照国务院法制办案件统计报备要求,一键生成相应数据报表。按不同条件搜索,还可实现案件综合查询,方便案件的分析研究,及时了解全市行政复议工作新动态、新方向。(摘自中国政府法制信息网) 

论文选登

对我国行政复议委员会试点的省思

  摘要:以“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策”与“相对集中行政复议审理权”为制度核心的行政复议委员会试点,给行政复议改革提供了一种可能的方向。虽然效果良好,但其推广深入也存在不少问题。除却“试点”形式的合法性隐忧,行政复议委员会试点还面临着复议决定的责任主体不明确、纠纷解决成本高、准司法化更

  难实现以及向基层推广难度大等现实困境,难免沦为一种“精英式救济”路径。因而在行政复议委员会试点推广过程中,应更加重视行政复议机构专职人员工作机制和普通案件处理程序的完善。

  关键词:行政复议委员会;运行机制;制度省思;纠纷解决

  “大信访、中诉讼、小复议”的维权格局在我国早已成为一种无奈的社会现象。更令人担忧的是,作为一种底线救济手段的信访制度虽然无论从规范意义上抑或在现实语境中一直都处于政治制度边缘地带,但规模一直不降反升;反观完善行政诉讼和行政复议的制度努力虽然从未停歇,其规模却呈不断缩小之势,由于行政复议制度基础更为薄弱,境况也更为堪忧。

  在这样的背景下,力图使行政复议成为解决行政纠纷“主渠道”的努力得到了学术界和实务界的一致认同。探索审判之外的纠纷处理机制,对提高社会解决纠纷的整体数量和质量均具有重大意义。此外,若能通过行政机关上下级纠错解决的纠纷却耗费当事人大量人力、物力以信访和诉讼方式解决,也不符合“成比例纠纷”的理念。如何疏导民众将行政纠纷诉诸行政复议制度,以回应民众和政府均希望在正常的体制框架内公平解决纠纷的要求,成为摆在制度设计者面前亟待解决的问题。在这样的背景下,行政复议委员会试点应运而生。

  行政复议委员会运行至今,获得了广泛的重视。行政复议委员会试点已经从2007年的8个省、自治区、直辖市增至目前的19个省级单位。

  一、行政复议委员会的运行机制

  从全国看,试点中的行政复议委员会模式大体有三种:一是将原来分散于政府各部门的行政复议权,全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使;二是部分集中模式,即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权,目前大多数试点单位都采用这种模式;三是北京、上海的试点单位采纳的模式,即保持现行行政复议体制不变,通过吸收外部人士组成行政复议委员会,对重大疑难案件进行集体研究,以表决的方式形成案件处理建议意见,供行政复议

  机关在裁决时参考。可以说,“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策”和“相对集中行政复议权”是行政复议委员会制度的核心要素。

  (一)“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策”

  1.政府主导是机构、人员、资金保障的关键

  政府主导是行政复议委员会的基础要素。为了促使民众相信并将纠纷诉诸行政复议制度,政府主导是保证其公信力的一个基础。具体而言,政府主导主要体现在行政复议委员会的主任委员、副主任委员、常任委员均来自政府部门,非常任委员由政府从专家中选任,有充足的资金保障运行,并且所作出的行政复议决定具有公法意义上的效力。

  2.社会专家参与是专业保障、社会参与和民主决策的手段

  行政复议作为一种中立的第三人介入的行政争议解决机制,公正性是衡量它的核心价值,而实现公正性就必须确保独立性和专业性。在“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策”的运行模式中,吸纳专家学者参与决策成为行政复议委员会实现较高独立性和专业性的最重要支撑,也是设立行政复议委员会的最主要初衷。

  (二)相对集中行政复议审理权

  我国行政复议法没有规定设立相对独立和统一的行政复议机构,而是由行政复议机关内部的法制工作机构承担行政复议的任务,行政复议机构具有非独立性、从属性的特点,这种制度安排对行政复议功能的发挥产生了消极的影响。相对集中行政复议审理权改变了这一现状,它要求各试点单位办理行政复议案件要在以法定行政复议机关名义作出行政复议决定的前提下,合理整合行政复议资源,积极探索集中办案力量和集中办理案件的办法。试点单位的组成部门不再单独受理和审理行政复议案件,由试点单位集中受理和审理行政复议案件,以法定行政复议机关的名义作出决定。法定行政复议机关不得以任何理由拖延或者拒绝作出行政复议决定。

  二、行政复议委员会制度省思

  (一)形式疑虑——“试点”繁荣之下的合法性隐忧

  作为在试点中逐步推行的一个非成文法的制度,行政复议委员会实际上通过相对集中行政复议审理权改变了《行政复议法》和《行政复议法实施条例》对行政复议机关和行政复议机构职责的规定。值得注意的是,行政复议委员会是相对集中行政复议审理权,不是相对集中行政复议权。“相对集中复议审理权”相当于打了一个擦边球,签发复议决定的机关还是原机关,不是行政复议委员会。行政复议委员会的相对独立性,以及行政复议委员会办公室的法律地位均缺乏法律依据。因此,2007年全国各地如火如荼的试点使得同年颁布的《行政复议法实施条例》一经出台即显落伍,实定法已经成为试点继续推行的最大掣肘因素。因此修订《行政复议法》,将行政复议委员会落实入法,成为实务界与学界的普遍呼声。试点中已经突破的层级秩序,需要更高位阶的法支撑。

  (二)组织疑虑——专家制度难向广大基层推广

   除了前文已经提及的专家制度或有缺憾之外,专家制度本身如何向基层推广,其实是一个更大的难题。其一,除少数发达省市外,一般的县级人民政府很难汇集到如试点单位这般多的当地专业人士参与纠纷解决。其二,如果由于县级人民政府难以组成专业的行政复议委员会,就把县级人民政府复议权归于地市级政府,问题将更加复杂难解,因为“省管县”改革后的县级人民政府多由省级人民政府直管,很难因为行政复议委员会难以形成这一个原因就去改变更多的既有制度,况且,地市级城市关于纠纷解决的专业人士数量和能力也十分不均。其三,退一步考虑,如果不在每一个县级或地市级人民政府都设立行政复议委员会,而是根据经济社会文化的发展状况把基层行政复议委员会的设置资质进行认证,则又会很容易出现不公平的救济格局——不同地区的公民得到行政复议委员会救济的机会严重不均等。其四,如果由于专家只在少数发达省份集中而鼓励异地聘请专家,纠纷解决的成本就会随之大幅上升,这里的成本既包括金钱成本,也包括时间成本。其五,如果将基层的“专家参与”变通为“社会公正人士”参与,譬如以教师、律师、退休法官等人士组成行政复议委员会,那么在专业分工如此复杂精细的现代社会,基层行政复议委员会的架构难免沦为“政府主导”加“社会参与”,那么这与诉讼中的“人民陪审员”制度又有何本质区别呢?诸如“走过场”之类的对于陪审制度的诟病又会加诸复议委员会之上。

  (三)程序疑虑——更难实现的行政复议准司法化

  学界一直对于行政复议的价值定位多有讨论,行政复议究竟是行政机关的内部监督机制、权利救济制度抑或行政纠纷解决机制,众说纷纭。但多数学者还是承认,虽然行政复议准司法化或许会有模糊复议的制度优势之虞,但适当地向准司法化改革确有助于提高行政复议的公正性。

  行政复议司法化,长久以来是行政法学者对行政复议的制度期许,希望借此提升其“公正性”,从而扩大受众。但行政复议委员会的改革思路显然并没有对行政复议司法化的进路进行更多的设计,也很难在司法化与行政正义程序的方便、快捷、专业、公正、低廉等价值之间找到平衡点。我们沿着前文行政复议委员会架构直接导致受案数量有限这一命题前进,就会发现前面提到的北京市行政复议委员会三年间15次审理会议审议37件案件,基本上都是书面审查,事实厘定部分都是由行政复议委员会办公室进行的,这与准司法化的要求渐行渐远。在这样的情况下,我们与其期待行政复议委员会的审议带给当事人更多公正的裁决,不如将希望更多地寄于行政复议委员会办公室的案件处理程序能够更加科学和透明,致力于提高专职人员的案件处理能力。

  (四)实效疑虑——难免沦为“精英式”救济

  行政复议委员会已试验数载,从一个新生事物发展为遍及19个省份108个单位的全国性改革。学界和实务界的普遍愿望是,将行政复议委员会发展成一种常态的、廉价的、易得的救济制度,真正做到“案结事了”。然而从试点情况看,进入行政复议委员会讨论的案例是极少的一部分。案件能否进入行政复议委员会讨论之列,是由行政复议委员会办公室先期处理后决定的。我们仔细加总之前提到的关于北京市行政复议委员会的数据,北京市行政复议委员会在2007至2012年,实际只处理了61件行政复议案件,这是行政复议委员会只处理极少数“疑难案件”的极佳注解。可是,在“久控不已”的循环往复中,很多案件并不是法律问题特别疑难。如果当事人出于信任的考虑,渴望自己的案件在行政复议委员会中得到处理,但行政复议委员会办公室决定其案件不能进入委员会讨论,当事人又无法通过对行政复议委员会的决定进行申诉而启动自己所期望的委员会程序,不能得到他所认为的公开透明的公正处理,或许就又会辗转于信访道路,背离了行政救济希望以更少正式性、技术性且更为迅速的方式实现正义的初衷。

  三、结 语

  从试点反馈的情况来看,行政复议委员会确实通过纳入专家和民主决策、相对集中行政复议审理权发挥了良好的作用,为行政复议改革方向提供了一种可能的思路。然而,我们必须看到,理顺一个处于转型时期的大国的救济机制,不能仅仅寄希望于一个制度举措,行政复议委员会也有其不能承受之重,它作为一种只能处理较少案件的精英式纠纷解决机制,必须通过更为成熟的设计,才能将其推向我们这样一个大国,更适合我国复杂的国情。因而,一方面,我们要继续挖

  掘行政复议委员会制度的制度能力,努力将试点经验固定下来;另一方面,我们也应当清醒地认识到,我们不能将行政复议的改革重心完全寄希望于委员会制度,或许将关注点拉回至行政复议机构专职人员的工作机制以及普通案件的处理程序完善之上,才是增强行政复议制度能力的根本要义。(摘自《天津行政学院学报》2014年7月版,收录时有删减,作者王瑞雪,北京大学法学院博士生)

专题研究

海口市开展相对集中行政复议权试点工作调研报告

  为创新行政复议体制机制,充分发挥行政复议的重要作用,进一步推进我市政府法制工作,根据海口市2014年市委常委会工作要点和政府工作报告中关于“启动相对集中行政复议权体制改革试点,健全行政复议案件审理工作机制”的要求,市法制局借鉴外地的成功做法和先进经验,结合我市实际情况,海口市开展相对集中行政复议权试点工作调研。

  一、开展相对集中行政复议权试点工作的必要性和紧迫性

  (一)贯彻落实十八届三中全会精神以及国务院、省、市政府关于开展相对集中行政复议权试点工作的要求

  党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“改革行政复议体制,健全行政复议案件审理机制,纠正违法或不当行政行为”;《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)明确提出“加强行政复议工作”,并要求:“探索开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点。”;《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法〔2008〕71号)中将海南省列为行政复议委员会试点单位;《海南省人民政府关于进一步创新行政复议体制机制加强行政复议能力建设的意见》(琼府〔2011〕11号)明确提出:“抓紧推进行政复议委员会试点工作,适当整合行政复议人力资源,科学调控行政复议力量,强化政府依法解决行政争议的功能,逐步形成政府主导、专业保障、社会参与的工作体制。”2013年5月,我市成立行政复议委员会,行政复议委员会成员包括政府有关部门人员、高校教授、法学专家、律师等法律实务人员。《中共海口市委关于贯彻落实党的十八届三中全会和省委六届五次全会精神推动海口全面深化改革的若干意见》(海发〔2014〕1号)提出“启动相对集中行政复议权体制改革试点,健全行政复议案件审理工作机制”,《2014年市政府工作报告》提出“开展相对集中行政复议权试点”工作。

  (二)优化行政复议资源配置,解决行政复议机构、人员分散问题的需要

  目前我市行政复议工作开展不均衡,复议资源配置极不合理。据统计,市政府直属部门中具有行政复议权的单位有37个,办理行政复议案件的仅有市公安局、市城管执法局等5个单位,仅占37个单位的13.5%。其中,仅市公安局2013年就办理行政复议案件122件,占当年全市直属各部门办理行政复议案件190件的64.21%,其他4个单位办理68件,占35.79%。市公安局2014年办理行政复议案件69件,占当年全市各部门办理行政复议案件117件的58.9%,其他单位办理48件,占41.1%。一方面存在少部分单位“有案没人办”,工作压力较大的问题,另一方面大部分单位所配备的行政复议人员却处于“有人没案办”的状态。

  开展相对集中行政复议权试点工作,可以有效优化、整合、集中现有分散的行政复议资源,将我市每年分散在全市37个部门的200多个行政复议案件,集中到市政府行政复议委员会办公室,由一个机构专业行政复议人员集中办理,从而有效地解决有的单位“有案件没人办”,有的单位“有人没案件办” 的问题,减少资源浪费。

  (三)推动行政复议专业化,提高行政复议公信力的需要

  目前,以市直各部门为行政复议机关的行政复议工作中普遍存在办案质量不高、缺乏公信力的问题:一是未建立行政复议工作制度或工作制度不健全;二是工作程序不规范;三是行政复议文书不规范,文书表述不清且错漏较多;四是办案效率低,复议案件往往超期久拖未结;五是行政复议案件办结后矛盾纠纷仍未解决,当事人往往继续提起行政诉讼或继续上访。造成这些问题的原因,主要是市直部门行政复议人员力量与专业素质适应不了行政复议工作要求,目前市政府主要执法单位和涉及法制工作事务较多的37个单位中,有40.5%的单位未配备专职行政复议工作人员。

  开展相对集中行政复议权试点工作,可以推动行政复议专业化,提高行政复议办案质量和效率,充分发挥行政复议制度功能,提高行政复议公信力,逐步解决前述问题。

  二、各地相对集中行政复议权试点单位的做法与经验

  (一)各地相对集中行政复议权试点的主要进展情况

  近几年以来,全国各地相对集中行政复议权试点工作从广度和深度两个方面都有新的突破性进展。一是试点的广度不断拓展,试点单位数量不断增加。目前,试点工作已经由最初的8个省份扩大到22个省份,试点单位由最初的35个扩大到130多个。二是试点的深度不断加大,行政复议专业化、社会化水平不断提高。行政复议委员会突出专业化、多元化和社会化,不仅聘请精通行政法律事务的人大代表、政协委员、法学专家、执业律师和行政机关业务骨干担任委员,同时积极探索建立非常任委员参与审案机制。

  (二)试点单位行政复议机构和队伍建设情况

  各试点单位通过相对集中行政复议权试点工作,不同程度地增加了机构和人员编制,使行政复议工作力量不断增强。如黑龙江省政府法制办增加了1名分管行政复议工作的副主任领导职务,增加了行政复议案件受理处,行政复议机构人员编制由原来的5人增加到10人;哈尔滨市政府法制办增加了1个处,行政复议机构人员编制由原来的5人增加到10人。山东省政府法制办将原有的行政复议应诉处分设为省直行政复议应诉处和地区行政复议应诉处,专职行政复议人员增加到12人;济南市政府法制办将原有的行政复议处分设为复议立案及应诉指导处和复议案件审理处,增加领导职务1人、专职行政复议人员8人;潍坊市在原有行政复议科的基础上,增设行政裁决科,增加行政编制4名,增设专职副主任1名。浙江省宁波市政府法制办增设行政复议监督指导处,增加专职行政复议人员3人。

  (三)各地相对集中行政复议权试点成效

  一是行政复议服务大局的作用得到进一步发挥。各地通过开展相对集中行政复议权试点工作, 创新行政复议体制机制,有效化解了大量行政争议,行政复议日益成为群众理性维权的重要途径,行政复议制度化解矛盾、维护社会稳定的作用得到充分发挥。二是行政复议的公信力得到进一步提升。通过引入专家学者等外部力量参与案件审理,保证了案件办理质量和效率,行政复议公信力得到显著提升。哈尔滨市近年来经过行政复议委员会议决的800多件案件,均未再上访和起诉。三是行政复议的监督纠错功能显著体现,有力地促进了各级行政机关严格依法行政。

  三、我市开展相对集中行政复议权试点的意见和建议

  (一)关于行政复议案件办理的运行模式

  根据我市实际情况,市行政复议委员会办理行政复议案件实行“统一受理、过渡性分散审查、统一议决、统一决定”的运行方式。行政复议委员会办公室负责统一受理依法由市人民政府及市属行政复议机关受理的行政复议申请,市属行政复议机关不再受理行政复议申请。公安行政案件由市行政复议办公室负责转送,市公安局负责具体办理并提出审查意见,行政复议委员会办公室提出行政复议复查意见。重大、疑难、复杂的行政复议案件,由行政复议委员会办公室提请行政复议委员会进行议决。

  行政复议案件受理、审理、议决、决定均统一到市政府行政复议委员会内部进行,有利于优化行政复议资源配置,提高办案质量,使案件办理的各环节有效衔接,提高工作效率,充分发挥行政复议高效、便捷的优势。但行政复议案件的受理、审查、议决、决定相对集中之后,市政府行政复议委员会的工作量将成倍增加,需要为行政复议委员会办公室配备、充实较多的行政复议工作人员。如配备的人员与工作量不相适应,办案质量将难以保障。因此,在现有条件下,采取过渡性分散审查的方式有利于发挥部门在行政复议中的专业和技术优势,在一定程度上可以减少市行政复议委员会的工作量,所需要配备的行政复议工作人员也相对较少。

  (二)加强机构人员保障

  开展相对集中行政复议权试点工作后,由于相对集中行政复议案件受理、审理、议决等工作,市行政复议委员会办公室所办理的行政复议案件数量将大幅增加。2010年至2014年,市政府行政复议机构年均办理行政复议案件60件;同期市直单位年均办理行政复议案件总数为160件。相对集中行政复议权后,若市政府和市直各部门办理的行政复议案件均由市行政复议委员会办公室集中办理,则市行政复议委员会办公室的年均办案数为220件,将比原年均办案数增加3倍多。根据修订以后的行政诉讼法要求,开展相对集中行政复议权试点工作后,行政复议委员会办公室还要增加行政复议决定作出后的行政应诉工作,任务将更为繁重。同时,我市全面建立行政调解机制后,市级的行政调解工作也由市行政复议办公室承担。因此,开展试点工作后,市行政复议委员会办公室所配备的专职办案人员也应相应增加人数,才能满足办案需要。

  (三)加强行政复议委员会制度建设

  行政复议委员会的运行机制是保障行政复议委员会独立公正的重要手段,原行政复议法规定的复议工作机制已经无法满足新形势下行政复议发展的需求,需要加强行政复议委员会机制建设,对复议委员会的工作规则和案件办理模式等重新规制。首先是复议的审查方式。行政复议法规定的以书面审理为原则,口头审理为例外的审查方式已经不能适应对复议人权利保护的要求,建议引入行政复议听证制度、调查取证制度,赋予复议案件当事人申辩和质证的权利。其次是规定复议委员会人员守则。复议委员会人员守则,特别是回避制度是任何程序的必须,是“任何人不得为自己法官”这一自然公正原则的必然要求。第三是行政委员会的议事规则。诸如行政复议委员会审理复议案件需要多少名复议委员参加,在参加的委员当中非行政人员的外部专家学者占多少比例,行政复议委员会作出决定时须多少委员同意、审议表决程序等都需要明确规定。(复议处) 

法制动态

我市行政复议工作十五年来成效明显

  今年是行政复议法实施十五周年。十五年来,我市充分履行政复议职责,扎实开展行政复议工作,在促进和谐社会建设,保障经济稳定发展,促进政府依法行政,维护群众合法权益等方面,发挥了重要的积极作用。海口市法制局先后被评为“全国行政复议工作优秀单位”,“全国行政复议工作先进单位”和“海南省行政复议工作先进单位”。

  我市行政复议工作成效主要表现在:一是化解行政争议数量不断增多。十五年来,市政府共办理行政复议案件858件,年均办理57件。二是化解行政争议范围不断扩大。行政复议所涉及的行政争议由原来主要集中在行政处罚方面,逐步扩展到行政管理的多个领域。三是维护社会稳定作用不断增强。我市坚持“合法、公正、公开、及时、便民”的原则,严格把好“事实关、适用法律关、法定程序关”,对违法、不当的具体行政行为,该撤销的撤销,该整改的整改。2001年到2013年,市政府作为复议机关共纠正违法、不当的行政行为60多件,通过和解调解结案70多件。四是行政复议制度不断完善。在全省率先出台了《关于进一步完善人民调解、行政调解、司法调解相衔接的“大调解”工作机制有效化解社会矛盾纠纷的意见》、《海口市人民政府关于建立健全行政调解机制的意见》,积极探索采用和解调解机制解决问题,有效化解了矛盾纠纷。五是行政复议的影响力不断扩大。有关行政机关对行政复议更加重视,由过去抵触行政复议、不履行行政复议法定职责,逐渐转变为主动配合复议机关工作,自觉履行行政复议法律文书,主动组织开展行政复议培训和行政复议法律宣传。六是复议体制得到进一步创新。针对行政复议工作开展不均衡,资源配置不合理,公信力不高等问题,我市积极探索开展相对集中行政复议权和行政复议委员会试点工作,成立市政府行政复议委员会,在市政府领导下负责行政复议案件审议,指导全市行政复议工作,推动行政复议专业化,强化政府依法解决行政争议的功能。复议处

我市迎接省行政复议决定执行情况检查

  根据《海南省人民政府办公厅关于开展行政复议决定执行情况督查工作的通知》(琼府办〔2014年〕139号)的要求,10月31日,省法制办王雪林副主任带领第一督查组一行3人对我市落实省政府自2008年以来作出撤销、变更或确认违法的26宗行政复议决定执行情况进行了专项检查。

  市政府分管副秘书长、市法制局和市国土资源局分管局领导及相关工作人员参加会议。会上,吴军副秘书长代表市政府作专项汇报。省督查组除了听取汇报、查阅执行行政复议决定相关资料外,还专门约谈了部分当事人并征求他们对我市执行决定情况时的意见和建议。

  通过检查,省督查组对我市已执行的18宗(执行率69%)给予了肯定;要求我市对余下的8宗抓紧协调落实并及时反馈执行情况。 办公室) 

点面结合 强化监督 规范自由裁量权

  今年以来,市法制局以执法案卷检查为重点,以促进行政执法单位规范行使行政处罚自由裁量权为立足点,以“三步曲”点面结合深入开展监督检查工作,促进我市执法单位行政处罚行为的规范化:一是对重点执法单位进行重点督查。今年3月,市法制局对市交通港航管理局等执法单位通过行政执法案卷抽查、询问行政执法人员等方式进行检查,重点对 “同案不同罚”的问题进行了检查,并督促整改。二是开展行政执法专项检查。今年6月,市法制局局组织对我市28个市直重点执法单位开展为期5天的行政执法专项检查,重点对各单位的细化自由裁量权的规范性文件、相关制度标准及行政处罚执法案卷卷宗三个方面进行监督检查,并就在检查中发现的问题,发出18件行政执法监督通知书对各单位进行监督整改。三是开展全面检查。市依法办将“规范行政机关自由裁量行为”纳入2014年依法行政考核评分体系,并将于12月对我市各区、市直各部门进行全面检查。 

  通过强化监督检查工作,各单位行政执法行为得到进一步规范,有效地控制和减少了滥用行政处罚自由裁量权现象的发生,减少了行政争议,树立了行政执法机关良好形象。监督处)

市法制局荣获“海南省2011—2013年度文明单位”荣誉称号

  日前,市法制局被海南省文明办授予“海南省2011—2013年度文明单位”荣誉称号。

  近年来,市法制局认真开展精神文明建设活动,坚持以“立党为公、执政为民”为核心,以“创建省级文明单位,树立法制新形象”为主题,深入开展具有特色的精神文明创建,有力地推动了各项工作出经验、出亮点,取得了良好成效。先后荣获“全国行政复议工作先进单位”、依法行政考核全省“五连冠”、“市直机关党组织规范化建设先进单位”、“创先争优先进基层党组织”、“理论学习成果一等奖”、“学习型党组织创新奖”和“最佳党日活动”等荣誉,并在2012年、2013年连续两年在全市年度绩效考核中荣获优秀,创造了法制局新历史。

  在今后的工作中,我们将珍惜荣誉,再接再厉,在推动精神文明建设工作中发挥表率和带头作用,努力形成全局上下风正、心齐、劲足的良好和谐氛围。办公室)

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