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中共海口市委海口市人民政府关于进一步完善人民调解、行政调解、司法调解相衔接的“大调解”工作机制有效化解社会矛盾纠纷的意见
作者: 文章来源:海口市人民政府 点击数: 更新时间:2012-03-06

  中共海口市委  海口市人民政府

  关于进一步完善人民调解、行政调解、司法调解相衔接的“大调解”工作机制有效化解社会矛盾纠纷的意见

  

  (2011年10月20日)

  为充分发挥人民调解、行政调解、司法调解工作在维护社会稳定中的重要作用,从源头上化解和减少社会矛盾纠纷,推进社会管理创新,为建设海南国际旅游岛,把海口打造成“宜居、宜业、宜学、宜游”的最精最美省会城市创造和谐稳定的社会环境,根据《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33 号)以及中央综治委等16院部委局《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》(综治委〔2011〕10 号)精神,现就进一步完善人民调解、行政调解、司法调解相衔接的“大调解”工作机制,有效化解社会矛盾纠纷提出以下意见。

  一、充分认识进一步完善“大调解”工作机制的重要性

  (一)建立“大调解”工作机制的重要性。当前,随着国际旅游岛建设的深入开展,我市经济社会的不断发展,各种利益格局的深刻变化,各种社会矛盾凸显,由此引发的群体性事件明显增多,解决的难度越来越大,仅靠一个部门、一种方式、一种手段很难有效化解。这些矛盾纠纷如果不能及时就地化解,一旦激化或聚合,容易酿成治安刑事案件,诱发信访问题和群体性事件,直接影响社会和谐稳定。建立人民调解、行政调解、司法调解相衔接的“大调解”工作机制,形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制,实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态,是构建社会主义和谐社会的必然要求,是做好矛盾纠纷调处工作、全力维护社会稳定的迫切需要。建立“大调解”机制既有利于整合调解资源,强化调解职能,实现优势互补,提高社会矛盾纠纷调处效率,及时有效地化解社会矛盾纠纷,促进和谐社会建设,也有利于减少群众诉累,节约司法成本。各级党政部门、司法机关要站在构建社会主义和谐社会的高度,充分认识人民调解、行政调解、司法调解工作的重要性,进一步加强协调,夯实基础,着力建立在党委、政府领导下,以人民调解为基础,人民调解、行政调解、司法调解有机结合的社会矛盾纠纷调解工作机制。

  二、健全和完善“大调解”工作机制的指导思想、基本原则和目标任务

  (二)指导思想。以科学发展观指导,以化解社会矛盾纠纷为目标,以推进调解机制创新为动力,以健全调解制度为保证,在全市逐步建立和完善由党委、政府统一领导,政法综治机构综合协调,人民法院、人民检察院和司法行政、政府法制、信访部门分别牵头,有关部门各司其职,社会力量广泛参与,人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用,又相互衔接配合的“大调解”工作体系,通过整合调解资源,拓展调解领域,形成调解合力,提高调解成效,及时把社会矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态,为改革开放和经济发展创造和谐稳定的社会环境。

  (三)基本原则。坚持统一领导、协调一致原则,充分发挥党政主导作用,协调整合各方调解力量,统筹解决“大调解”工作中的重大问题;坚持“属地管理、分级负责” 和“谁主管、谁负责”原则,条块联动,各司其职,有机衔接,紧密配合,形成整体合力;坚持依法调解、公正高效原则,依照法律法规和相关政策进行调解,注重法、理、情的有机统一,严格调解制度,提高调解的权威性和公信力;坚持调解优先、尊重自愿原则,把调解贯穿于解决民间纠纷、处理行政争议和司法诉讼的全过程,尊重当事人意愿,引导当事人互谅互解;坚持定纷止争、促进和谐原则,畅通“大调解”与司法裁判、行政裁决(仲裁)、信访工作对接渠道,综合运用各种手段有效化解矛盾纠纷,促进社会和谐稳定。

  (四)目标任务。通过建立“大调解”工作机制,建成覆盖社区、村(组)和各级各部门、各行各业的调解组织网络,实现调解工作全面覆盖,使人民调解、行政调解、司法调解实现有效衔接,密切配合,规范运作,引导人民群众把调解作为解决矛盾纠纷的主要选择,努力提高人民调解、行政调解、司法调解成功率,基本实现“一般矛盾不出村(社区和单位),大的矛盾不出镇(街道办)和部门,疑难复杂矛盾不出市(区)”,“民转刑”案件、越级上访案件和涉法涉诉信访案件明显下降,防止重大群体性事件、恶性“民转刑”案件和集体赴省进京上访案件发生,真正将矛盾纠纷化解在内部、化解在基层、化解在萌芽状态。

  三、健全“大调解”工作机制的组织保障体系

  (五)成立“大调解”工作领导小组。各级党政一把手是大调解工作的第一责任人,要落实领导责任制,亲自指导协调和包案化解重大矛盾纠纷,定期听取大调解工作进展情况汇报,研究解决影响大调解工作发展的困难和问题。市“大调解”工作领导小组由市委副书记、市委政法委书记任组长,市政府分管领导任副组长,领导小组成员由市委办公厅、市政府办公厅、市委政法委、市委维稳办、市综治办、市公安局、市中级人民法院、市人民检察院、市司法局、市法制局等相关部门组成。领导小组下设办公室,办公室设在市社会治安综合治理委员会办公室。各级党委、政府和各部门要成立相应的领导小组和办公室(中心),各行业协会、村(社区)、大中型企业要以人民调解委员会为工作平台,成立由党组织主要负责同志任组长的领导小组和负责具体调解工作的部门。各级人民法院、人民检察院、政府法制、司法行政部门要设立相应的司法调解、行政调解、人民调解办公室(中心),依托同级矛盾纠纷大调解工作平台,指导本部门成立相应的专业调解组织,开展调解工作。

  (六)“大调解”工作领导小组职责。研究制定和组织实施“大调解”工作规划、工作措施;指导本辖区、本部门、本单位内的矛盾纠纷调处工作,对于重大矛盾纠纷的调处进行分流指派,协调各职能部门参与矛盾纠纷调处;监督检查工作落实情况,研究解决工作中的重大问题;落实组织保障、经费保障措施;实施奖惩,严格责任追究。

  (七)“大调解”工作领导小组办公室职责。负责本辖区、本部门、本单位调解工作的指导和管理,承担本级领导小组的日常事务;建立完善工作例会、情况通报会商、督查督办等工作制度。分析研究突出矛盾纠纷,及时向领导小组办公室报告矛盾纠纷调处情况和有效解决的对策意见;密切与其他调解机构的衔接配合,及时协调跨地区、跨部门、跨行业矛盾纠纷的调解工作。

  (八)进一步健全区、镇(街道)、村(居)三级矛盾纠纷排查调处工作平台。区矛盾排查调处工作平台由区委维稳办牵头,建立“大调解”工件机制,实现与同级人民法院、人民检察院、司法行政机关、政府法制机构、信访部门及其他行政机关的衔接。镇(街道)矛盾纠纷调处工作平台以镇(街道)矛盾纠纷排查调处工作中心为依托,整合镇(街道)综治、维稳办、信访办、司法所、公安派出所、人民法庭、驻镇检察室、以及国土、工商、民政、计生、税务、社会保障、人民武装等部门力量,实现镇(街道)综治工作中心各成员单位的有效对接。社区(村)矛盾纠纷排查调处工作平台由村(居)综治工作站牵头,以村(居)调处工作站为依托,实现村(居)调解组织与群众“一站式”服务窗口或警务室(站)的有效衔接。各级矛盾纠纷排查调处工作平台按照提高效率、便民利民的原则,对基层的矛盾纠纷实行统一领导、统一排查、统一受理、统一分流、统一调处,实现受理、排查、梳理、交办、承办、结案各环节的有效对接,形成各级各部门上下结合,相互联动的“大调解”工作格局。

  (九)加强“大调解”队伍建设。建立起一支党政主导,由人大代表、政协委员、机关干部、人民陪审员、人民调解员、律师、法律工作者、离退休干部以及社会各界人士组成的覆盖各级、各部门、各行业的专职调解员、协助调解员、特邀调解员、调解志愿者和调解联络员队伍及相应的信息库,做到资源共享、人员共用。加强教育、培训、管理,不断提高调解人员的综合素质和业务能力。

  (十)广泛吸纳社会力量参与调解。各级工会、共青团、妇联、侨联等群团组织要充分发挥自身职能与资源优势,成立相应的调解组织,支持其他调解组织开展工作,参与到“大调解”中来,形成化解社会矛盾的合力。充分发挥城乡基层自治组织和社团、行业组织,以及各类新型社会组织在调解矛盾纠纷中的积极作用,鼓励各类行业协会、社会组织成立相应的调解组织,满足调处社会矛盾纠纷的不同需求。建立法官、律师、公证和法律援助机构人员定期联合接待群众上访制度,培育和规范面向社会服务的合同纠纷、劳动争议、医疗事故、土地承包经营、国有土地上房屋征收、房地产物业、消费者权益等专业化、职业化调解机构,探索建立民事案件律师主持和解制度,鼓励和引导律师等法律服务人员积极参与诉讼外和解。

  四、健全人民调解与行政调解衔接工作机制

  (十一)鼓励和支持人民调解工作。为充分发挥人民调解作为独立第三方在化解行业性、专业性矛盾纠纷中的优势,在劳资关系、医患关系、环境资源、安全生产、交通事故、旅游市场等矛盾纠纷多发领域,建立行业性、专业性调解工作机制。行政机关应鼓励在行业协会、大中型企业等中建立行业性、专业性人民调解委员会,支持行业协会、大中型企业等人民调解组织落实组织和经费保障措施。

  (十二)引导当事人选择或由行政机关委托人民调解。当事人寻求行政机关帮助解决矛盾纠纷时,凡属行政调解范围的,行政机关应主动引导当事人由其所在地或纠纷发生地、纠纷所属行业(专业)人民调解组织进行调解,当事人同意接受人民调解的,行政机关应与相关人民调解组织取得联系,将材料移交其调解。当事人坚持要求行政机关调解的,行政机关应当组织行政调解。行政机关组织调解时,可以根据需要邀请人民调解员参与调解。当事人寻求人民调解委员会帮助解决矛盾纠纷时,凡属人民调解范围的,都应当积极组织调解。对受理涉及行政内容或法定由专门行政机关管辖的矛盾纠纷,应当及时通报有关行政机关,在得到有关行政机关委托后开展调解工作,并将调解结果反馈有关行政机关。人民调解组织在调解过程中,可以根据需要邀请有关行政机关人员参与,有关行政机关应当积极配合。

  (十三)矛盾纠纷的转调、转办、交办。经村(居)

  人民调解委员会调解未达成协议的矛盾纠纷,应转镇(街道)矛盾纠纷排查调处中心处理。镇(街道)矛盾纠纷排查调处中心根据情况组织当事人调解或分流到有关部门调解。行政机关移交或委托人民调解调处的矛盾纠纷,经人民调解未达成调解协议的,人民调解组织应将有关材料转回原移交、委托的行政机关,由有关行政机关组织行政调解。在纠纷的转调过程中,转出单位应出具统一格式的转办函,写清纠纷基本情况、主要争议事项、本单位调解情况,并加盖单位公章,同在调解中产生的相关调解材料一并转交。

  (十四)复杂、疑难矛盾纠纷联合调解。对矛盾复杂、社会影响大、当事人众多的矛盾纠纷,单个人民调解组织或行政机关难以解决的,主持调解该纠纷的组织应主动联系相关部门进行联合调解,或向“大调解”领导小组办公室报告,由“大调解”领导小组办公室组织协调相关职能部门开展联合调解,相关职能部门应当配合。

  五、健全行政调解与司法调解衔接工作机制

  (十五)鼓励和支持行政调解工作。为有效化解行政管理活动中发生的各类矛盾纠纷,人民法院要充分重视行政调解工作,鼓励和支持行政机关依当事人申请或者依职权进行调解、裁决或者依法作出其他处理。调解、裁决或者依法作出的其他处理具有法律效力。当事人不服行政机关对平等主体之间民事争议所作的调解、裁决或者其他处理,以对方当事人为被告就原争议向人民法院起诉的,由人民法院作为民事案件受理。法律或司法解释明确规定作为行政案件受理的,人民法院在对行政行为进行审查时,可对其中的民事争议一并审理,并在作出行政裁判的同时,依法对当事人之间的民事争议一并作出民事裁判。行政机关对于可以调解的矛盾纠纷,应当按程序积极主动进行调解,经调解未达成协议的,行政机关应当在行政复议、诉讼等法定救济方式的时效届满前及时终止行政调解,并根据案件性质,告知当事人可以向行政机关申请行政裁决、行政复议,向仲裁机构申请仲裁,向人民法院提起诉讼,相应组织应当及时受理并依法处理。

  (十六)健全司法机关诉前劝导、诉中委托行政机关调解或邀请行政机关参与司法调解程序。人民法院对可以进行行政调解未进行行政调解的案件,在立案前,应主动告知当事人可以先行选择行政调解,当事人选择行政调解的,应及时将材料移交相关行政机关进行调解。人民法院可在诉中、诉后进行司法调解(和解),需要行政机关配合的,可以邀请行政机关参加,行政机关应当积极配合。对于社会影响大的行政纠纷,行政机关也可以主动和法院沟通,配合人民法院进行司法调解。

  (十七)完善行政调解司法确认机制。行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议或者作出的其他不属于可诉具体行政行为的处理,经双方当事人签字或者盖章后,具有民事合同性质,法律另有规定的除外。由行政机关主持调解达成的具有民事合同性质的调解协议,当事人可以申请人民法院确认其效力。人民法院审理申请确认调解协议案件,参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定。确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力,一方当事人拒绝履行的,另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。经行政机关对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议,当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。对于具有合同效力和给付内容的调解协议,债权人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。人民法院在审理、执行行政案件、审查非诉执行案件以及与行政机关管理职权有关的民事案件过程中,对经行政调解达成调解(和解)协议的,应建立优先、快速、简易的审理确认机制,并引导当事人向人民法院申请撤诉或申请终止执行,人民法院在作出准予撤诉或终止执行裁定中应当载明协议内容。

  (十八)着力做好行政案件协调工作。人民法院和各级行政机关在诉讼中,要针对不同案件特点,通过积极有效的协调、和解,妥善化解行政争议,减少诉累。在不违背法律规定的前提下,除了对行政赔偿案件依法开展调解外,在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权等行政案件,行政机关自由裁量权范围内的行政处罚、行政征收、行政补偿和行政合同等行政案件,以及具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件时,应当重点做好案件协调工作。对以政府为被告的行政案件,政府行政调解办公室要代表政府与法院进行协调。对一些重大疑难、影响较大的案件,要积极争取党委、人大支持和上级行政机关配合,邀请有关部门共同参与协调。对具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件,要通过协调尽可能促使行政机关在诉讼中自行撤销违法行为,或者自行确认具体行政行为无效,或者重新作出处理决定的方式解决行政争议,从实质上解决纠纷。

  六、健全人民调解与司法调解衔接工作机制

  (十九)诉前劝导人民调解。人民法院在接待当事人申请立案时,应主动向其宣传人民调解的优点,劝导当事人选择人民调解解决矛盾纠纷,当事人同意接受人民调解组织调解的,人民法院可将案件移送至当事人所在地或纠纷发生地人民调解组织进行调解。对于不符合起诉条件法院不予受理的民事纠纷,也应当及时将案件转送至当事人所在地或纠纷发生地的人民调解组织做好调解息诉工作。人民检察院对轻微刑事案件,依照法律规定引入人民调解机制,探索建立运用和解方式解决问题的机制。

  (二十)诉中委托人民调解。对于轻微刑事案件,人民法院探索建立委托人民调解组织进行调解或在人民调解组织的参与下共同调解,提高调解成功率。对于审理中的民事案件,人民法院将有可能通过人民调解组织调解的案件,在征得当事人的同意后,可将案件委托当事人所在地或纠纷发生地的人民调解组织进行调解。经人民调解组织主持调解达成书面调解协议,双方当事人可以依法向人民法院申请司法确认。人民检察院对于民事申诉等案件,双方当事人有和解意愿、符合和解条件的,在征得当事人的同意后,可以委托人民调解组织进行调解或积极引导和促使当事人达成和解,配合人民法院及相关部门做好有关工作。

  (二十一)人民调解员参与诉讼调解与执行和解。经人民调解组织调解达成调解协议的,双方当事人认为有必要向人民法院申请司法确认的,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力。人民法院可以吸收人民调解员参与一般的民事诉讼调解,具有专业身份的人民调解员可介入特殊、疑难、复杂案件的调解。人民法院对已经作出生效的民事判决,应督促当事人严格履行。对当事人对立情绪严重或存在其它使判决不能履行的情况时,人民法院可以组织双方当事人进行互相沟通,也可邀请当事人所在地或纠纷发生地的人民调解组织,组织双方就判决的执行时间、方式、内容等进行协调,促进执行和解。人民调解员要发挥熟悉社情民意的优势,积极协助人民法院提高诉讼调解与执行和解效率。人民法院需要人民调解员到法院参与诉讼调解与执行和解工作的,人民调解组织应积极支持配合。

  七、健全和完善“大调解”工作的配套衔接保障机制

  (二十二)进一步完善矛盾纠纷大调解工作运行机制。有关部门要进一步明确在矛盾纠纷大调解工作中的职能定位,推动完善人民调解、行政调解、司法调解充分发挥作用的途径和办法。要加强对矛盾纠纷大调解工作的组织、协调和督促、检查,在区、镇(街道)、村(居)三级工作平台建设中,明确参与部门责任,理顺调处工作流程,完善议事例会、首问责任、情况报告、督查督办、协作配合、检查考核等工作制度,通过对矛盾纠纷的统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理,将调处责任落实到具体部门和责任人,确保矛盾纠纷得到及时妥善解决。

  (二十三)健全社会稳定风险评估工作机制。各级各部门要把建立社会稳定风险评估机制作为化解社会矛盾、维护社会稳定的一项基础性工作来抓。要完善工作制度,切实推进社会稳定风险评估机制建设,建立健全经常化、制度化、规范化的工作流程,明确工作职责,实行分级调控,及时跟踪督办,确保评估工作有序推进。要结合本单位、部门工作实际,制定和落实针对性、操作性强的分析评估制度和配套办法,并在工作中不断完善、创新,形成一套行之有效的工作方法。

  (二十四)健全和完善突出信访维稳问题排查和挂牌督办机制。各级各部门要进一步完善矛盾纠纷排查制度,认真组织开展对各矛盾纠纷的排查工作,认真查找各种不稳定问题的因素,加强研判,做出评估,按照问题的性质,分门别类,落实具体的对策措施。对排查出来的重大信访突出问题,要按照一个问题、一名领导、一套班子、一个方案、一抓到底的“五个一”工作机制要求,由党委、政府和部门分别挂牌督办,把化解责任、要求和时限落实到有关责任领导、责任单位各责任人。

  (二十五)健全“大调解”工作信息通报和信息化工作机制。各级政府、人民法院、人民检察院和人民调解组织要及时互相通报发现、受理的矛盾纠纷及调解工作情况,及时掌握矛盾纠纷排查情况,紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题,充分发挥不同调解组织的职能互补作用,引导不同类型的矛盾纠纷由不同的调解组织解决,相互借力、共谋调处。对涉及人民调解、行政调解协议的案件,人民法院在调解或审理终结后,要将生效的法律文书通报调解该纠纷的人民调解组织和行政组织,并针对审理中发现的问题对调解工作提出指导意见。要加强矛盾纠纷大调解信息化建设,建立和完善资料信息库,实现矛盾纠纷化解横向、纵向信息共享,以信息化带动规范化,提高大调解工作效率。

  (二十六)健全司法机关对人民调解、行政调解的法

  律指导机制。各级人民法院、人民检察院要加强与人民调解、行政调解组织的工作沟通和经验交流,相互学习借鉴好经验、好做法,共同提高调解水平。要积极开展对“大调解”工作中新情况、新问题的分析研究,加强对人民调解、行政调解组织的指导监督,帮助人民调解、行政调解组织完善工作程序,规范调解行为。要配合司法行政机关等政府职能部门和有关组织,指派审判经验丰富的审判人员采取“以案代训”、“观摩调解”等方式对人民调解员、行政调解人员开展培训。对人民法院变更、撤销或者确认无效的调解协议及其原因,应当以适当方式及时反馈给相关调解组织,并就审理中发现的问题提出意见和建议。

  (二十七)进一步完善“大调解”工作经费保障机制。各级政府要将人民调解、行政调解、司法调解工作经费列入同级财政预算,主要用于宣传、奖励、培训和日常办公。将人民调解委员会补助经费及人民调解员生活补贴经费列入财政预算。

  (二十八)健全“大调解”工作考核奖惩机制。各级综治委及其办公室在党委、政府的领导下,具体负责矛盾纠纷大调解工作的组织、协调、检查、督办工作,重点加强对区、镇(街道)矛盾纠纷“大调解”工作平台的协调指导。督促各部门、各单位认真落实部门和单位责任制,把做好“大调解”工作作为社会治安综合治理考评的重要内容。组织有关部门和单位,对“大调解”衔接情况进行专项检查,及时解决工作中出现的问题。对矛盾纠纷调解得力的单位(组织)和个人,按照规定予以表彰奖励;对领导不重视、调解不力,发生危害社会治安和社会稳定重大矛盾纠纷的地方和单位,实行责任倒查,视情予以通报批评、警示直至一票否决。

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