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海口市人民政府办公厅关于2011年全市依法行政考核工作情况的通报
作者: 文章来源:海口市法制局 点击数: 更新时间:2012-03-22

  各区人民政府、市政府直属各部门:

  为认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)(以下简称《纲要》)、《关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)(以下简称《决定》)和《关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)(以下简称《意见》),进一步规范和监督全市行政机关行政行为,全面提高依法行政水平,根据《海口市人民政府办公厅关于开展2011年全市依法行政考核工作的通知》(海府办〔2011〕298号)的精神,市推进依法行政工作领导小组办公室从市监察局、市法制局、市政府督查议案室、市效能办等单位抽调人员组成四个考核小组,通过听取汇报、查看台账资料、抽查执法案卷、座谈提问、考核记分等方式,于11月21日至30日对全市4个区政府及46个市政府部门2011年度依法行政工作进行了考核。经市政府同意,现将我市2011年依法行政考核的有关情况通报如下:

  一、依法行政考核的基本情况

  (一)提高思想认识,进一步增强依法行政的组织保障。各区政府和市政府各部门领导对依法行政工作认识清、摆位高,把全面推进依法行政作为一件涉及全局的大事来抓。一是行政首长作为第一责任人,经常听取依法行政工作情况汇报,全面引领依法行政工作开展。如秀英区政府、龙华区政府、市发改委、市财政局、市司法局、市海洋渔业局等单位定期召开依法行政工作会议,研究解决存在的问题和困难。二是切实增强领导干部和机关公务员依法行政的意识。各单位建立健全了领导干部学法制度,加强对行政机关工作人员的法律知识培训。如市市政市容委(市城市管理行政执法局)建立了全系统立体学法体系,每年邀请市纪委、市检察院、市法制局的同志以及法学专家对全系统人员进行培训。三是保障措施有力。各单位能够围绕市委、市政府中心工作部署依法行政工作,确定工作思路,制定依法行政工作要点,做到总体有规划,年度有计划,中期有检查,年终有考核。如琼山区政府、美兰区政府、市文化广电出版体育局、市卫生局、市海洋渔业局等对本单位所属执法机构和执法人员2011年度落实依法行政工作情况进行了全面检查考核。

  (二)健全决策制度,进一步提高行政决策水平。大多数单位均建立依法行政各项制度,为依法决策提供了制度保障。各单位落实重大决策公开征求意见、专家论证、集体讨论以及法制机构合法性审查工作,决策水平不断提高。如琼山区政府、美兰区政府、市商务局等单位不断完善决策规则和程序,坚持重大决策公开听取群众意见,重大行政决策须经集体研究决定,做到科学民主依法决策,形成公众建议与行政决策的良性互动。

  (三)加强审查备案,进一步规范抽象行政行为。一是创新规范性文件审查方式,如秀英区政府、龙华区政府、市住建局等单位对规范性文件制定实施事前审查制度,确保了行政机关抽象行政行为的合法性和可操作性。二是注重公开透明,提高民主参与程度。凡涉及群众切身利益的规范性文件,各区政府和市政府各部门都积极主动征求社会各界意见,有的还召开座谈会、论证会或听证会,提高了规范性文件制定的科学民主程度。三是主动加强沟通,完善文件报备工作。一些单位在制定规范性文件过程中,主动与法制部门联系,确保了发文质量和报备效率,并通过政府网站、办事窗口等方式向社会公布,接受社会监督。

  (四)规范执法行为,进一步提升行政执法水平。

  一是行政执法制度逐步完善。全市大部分行政执法单位能根据部门行政执法工作中的实际需要,在原有规章制度的基础上,有针对性地进行补充和修订,完善了行政执法工作的各项配套制度。如市人社局、市司法局、市国税局、市工商局等单位均制订了行政执法评议考核和执法过错责任追究制度。市司法局在进行执法考评监督过程中,既注重实体,又注重程序,完善执法考评体系。在考评中,对律师管理、公证管理、基层管理、司法鉴定管理等工作,从执法行为、执法岗位、执法职责、执法责任、年度执法工作情况、投诉情况等多个方面进行考评,将执法权力与执法责任、考评结果与个人利益有机结合。市国税局将纳税人的税务登记率、纳税申报率、税款入库率、滞纳金加收率、税务处罚率、欠税增减率作为国税干部开展依法行政工作的考核标准,按月份、季度、年度予以考核,年终兑现,同时结合税收执法检查的开展,重点加大对行政许可、行政处罚、重大案件审理、减免税审批等行政执法行为的考评,通过纳入绩效考核、按月排名通报、严格执法过错责任追究等方式,改变了传统的考核工作模式,进一步增强税收执法人员的工作责任心,提高了依法征税水平。二是落实政务公开,公示执法内容。各单位通过部门网站、政务公开栏等形式向社会公示执法主体、执法依据、执法程序和执法人员等信息,开通投诉电话和网上投诉平台,自觉接受群众监督,取得了较好效果。三是做好行政处罚裁量权基准制定和公布工作。各执法单位通过确认执法人员资格、梳理行政执法依据、确定行政处罚事项、制定行政处罚标准、优化办案流程、固化办案时限,进一步细化行政处罚标准,压缩裁量空间,共细化量化行政处罚条款4700多项,深入推进规范行政处罚自由裁量权工作。四是开展案卷评查,提高办案水平。市文化广电出版体育局、市卫生局、市海洋渔业局、市市政市容委(市城市管理行政执法局)、市安监局等单位将案卷质量作为行政执法的生命线,定期组织执法人员从文书制作、证据收集、事实认定、法律适用和卷宗归档等方面展开评查,将评查结果与年终考核和奖惩挂钩,提高了执法人员的法律水平和办案能力。五是以法制监督为抓手,通过定期的检查和抽查,督促执法人员严格依法办案。如市劳动与社会保障监察支队、市交警支队结合“一案一考评”工作,建立案件合法性审查台账制度,加强内部监督检查,督促办案人员整改问题,提高办案水平。

  (五)加强行政调解,积极化解社会矛盾。重视行政调解和行政复议工作在化解社会矛盾中的作用,认真化解行政争议,切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。如秀英区政府、美兰区政府进一步完善行政复议、信访和人民调解等行政争议解决机制,建立“大调解”机制,实现行政调解与人民调解、司法调解三调联动。市人社局、市住建局充分运用行政调解机制化解社会矛盾,市人社局全年共化解社会矛盾209起,市住建局全年共化解社会矛盾56起。2011年,市政府作为当事人的诉讼案件,胜诉率由75.4%提高到85%,这一方面反映了行政机关在行政执法工作中重事实、重证据、重程序,行政执法的水平和质量不断提高,有效地减少了行政争议。另一个方面也反映了在建设和谐社会的时代背景下,行政机关将“和谐”理念贯穿于行政执法工作的始终,善于运用教育、和解、调解等手段及时纠正违法行为、已将一些行政争议化解在初始阶段。这些都从不同的侧面反映了行政机关依法行政的水平和质量在不断提高。如市文化广电出版体育局明确提出了行政执法要做到“零投诉”,执法队伍违法违纪“零记录”。全年做到无错案、无听证、无行政复议和行政诉讼。这不仅反映出文化执法办案的严谨,更重要地反映出他们在执法办案中,在事前、事中、事后都做了大量工作,体现了法律效果和社会效果的统一。

  (六)自觉接受监督,进一步完善监督体系。一是重视市人大、政协监督。主动接受市人大、政协监督,依法认真办理市人大代表意见建议和政协议案。二是自觉接受人民法院的司法监督。建立和完善行政首长出庭应诉制度,规范行政应诉工作,积极出庭应诉,依法执行法院判决。三是畅通社会监督渠道。通过“市长、区长大接访”、市长信箱、“ 12345”政府投诉热线、“椰城纠风热线”等公共服务平台,推行网络问政,依法办理投诉案件,主动接受社会监督。

  (七)加大执法培训,进一步提高执法人员素质。各部门普遍重视法律学习培训工作,采取多种形式开展执法人员培训。市人社局、市司法局、市卫生局、市海洋渔业局等单位不仅组织本单位执法人员参加了省厅举办的法律知识培训班,而且还组织开展了执法技能培训活动,取得了较好效果。市人社局、市财政局建立法规库,加强行政法律法规培训,在内部局域网上传法律法规,为执法人员学习创造了条件。

  (八)营造良好氛围,进一步加大法制宣传力度。各部门能充分利用广播、电视、报纸、网络、宣传栏、宣传册等多种形式进行法制宣传。如市卫生局通过海口广播电台、海口电视台、海口晚报等媒体,广泛利用公告、宣传栏、LED屏、出租车广告、传单小册子等形式,结合食品安全、公共场所卫生、职业病防治、医疗市场监督管理和打击“两非”工作,多层次、多角度宣传相关法律、法规,全年发放宣传资料近2万份。市人社局在明珠广场等大型商场积极组织开展执法宣传月活动,发放宣传资料3.5万余份,共接待咨询群众3000余人,解答群众涉法问题近30个,达到了较好的社会效果和宣传效果。

  市推进依法行政工作领导小组办公室根据省政府对我市的依法行政考核反馈意见以及平时检查、年终考核情况,对各单位2011年依法行政予以综合评定,考核结果评为优秀的单位有10个:秀英区政府、龙华区政府、市文化广电出版体育局、市安监局、市环保局、市地税局、市海洋渔业局、市人社局、市旅游委、市法制局;纳入绩效考核的其他40个单位评为合格。

  二、存在的主要问题

  (一)法制机构尚待健全,法制工作人员素质有待提高。法制机构是全面推进依法行政的牵头部门,国务院《纲要》、《决定》和《意见》下发时,对加强政府部门法制机构均提出了明确要求。但是从检查的实际情况看,大多区政府未按要求落实法制机构专职人员编制,导致省政府对我市依法行政考核时被扣分;市政府有些执法部门法制机构设置不合理、依法行政有关业务主要由机关办公室承担,人员配备素质不高,缺乏法律专业素质,这些情况的存在,在一定程度上弱化了法制机构的地位,在全面推进依法行政工作中很难有所作为,在一定程度上制约了我市依法行政工作的开展,

  (二)依法行政相关制度不够完善。在检查中发现,部分单位未建立重大行政决策公开听取意见制度、行政决策跟踪反馈和责任追究制度,以及重大行政决策的规则和程序等制度;未建立并落实行政执法监督检查记录制度,未建立行政处罚、行政许可、行政强制等工作流程;一些单位未严格落实干部任前法律知识测试制度,科级干部任前未进行法律知识测试并向法制部门报备。还有些行政执法单位未按规定细化量化行政处罚自由裁量权,行政裁量基准制度执行不到位。

  (三)行政执法案卷不够规范。主要体现在一些行政处罚案件没有充分保障当事人的陈述、申辩的权利。如当事人没有明确放弃陈述、申辩的权利,下达行政处罚告知书的期限未到即作出行政处罚;行政处罚告知书仅告知当事人有提起行政诉讼的权利,但没有设定合理期限。个别单位的行政处罚决定书中,只载明当事人有权到人民法院起诉。证据收集不全面、规范,证据种类单一,偏重采用调查(询问)相对人的笔录作为案件的主要证据,甚至是唯一证据;对证人证言等证据收集不够全面,缺乏证明力较强的原始证据、直接证据。法律适用不准确,进行行政处罚未进行说理;法律文书制作或填写不规范,案卷归档不规范,没有作到一案一卷等。

  (四)未严格执行规范性文件管理制度。一是主动报送备案的意识不高,重视程度不够,未按规范性文件备案的要求报备。从2011年的各部门规范性文件报备情况来看,个别单位不报、漏报现象还比较突出,未进行报备就出台文件;部分单位对规范性文件的性质把握不准,对规范性文件概念不清,把应向社会公布履行的规范性文件当作内部文件;二是法律审核制度没有真正落实。规范性文件事先审核工作开展情况相对落后,较为突出的表现是制而不备以及备而不审,多数单位的法制机构没有认真履行职责,未及时对本单位制定的规范性文件进行合法性审查就报备,规范性文件质量难以保证。三是有的单位制定的规范性文件未及时通过各种形式向社会公布,行政管理相对人无法知晓规范性文件内容;网上报备工作未全面开展,网上报备率较低等。

  (五)行政调解和行政应诉工作有待加强。一些单位未严格落实国务院《意见》的要求,行政调解组织不健全,未建立起行政争议调解制度,未把矛盾化解在基层、化解在行政程序当中。一些单位对行政应诉工作不够重视,个别单位指定的市政府委托代理人不按要求出庭应诉;有些单位没有按要求及时提供答辩材料和证据材料,导致申请延期举证及答辩的案件增多,案件办理工作被动;不认真落实行政首长出庭应诉制度,对法院的生效法律文书和司法建议不重视,对市政府批转办理的司法文书不积极办理,不主动应对解决问题,也没有及时向市政府和相关法院反馈办理和落实情况。有些单位案件败诉率还比较高,还需要进一步增强依法行政的意识,提高依法行政的水平和能力。

  (六)行政执法责任制未严格落实。部分行政执法部门未严格落实对本单位行政执法人员的责任制评议考核,未将法律法规规定的执法职责进行分解到执法岗位和执法人员,未对单位行政执法人员进行执法质量考核或将执法责任制考核与年终个人总结相混同;个别部门内部行政执法监督机制不健全,对违法执法行为未追究有关责任人员责任。

  三、深入推进依法行政工作的几点意见

  (一)加强组织领导,进一步推进依法行政。进一步健全各级政府、各部门推进依法行政的组织领导机构,明确推进责任,深入研究总结我市贯彻落实国务院《纲要》、《决定》和《意见》的基本经验和作法,提出进一步贯彻落实国务院文件的总体思路、工作重点与年度工作要点,深入推进依法行政。

  (二)规范行政决策程序,提高决策水平。各区、各部门要认真贯彻落实国务院《意见》,进一步健全重大行政决策规则和程序,在作出重大决策前要进行深入调研、广泛听取各方面建议;制定与群众利益密切相关的重大决策,要公开听取社会公众意见,对意见的采纳情况及时做好反馈。各部门拟定的重大行政决策事项报请政府常务会议讨论决定前要进行合法性审查。市法制部门要严格落实规范性文件备案审查和重大行政事务法核工作,加强对各区和市直各部门备案审查工作的督促和指导,严格落实规范性文件有效期制度以及定期通报和清理制度。完善专兼职相结合的政府法律顾问制度,提高政府法律顾问水平;

  (三)完善依法行政制度,规范行政行为。进一步规范行政自由裁量权工作,建立健全行政执法案卷评查制度,不断完善行政执法监督机制,落实行政执法过错责任追究;积极推动行政复议委员会试点与相对集中行政复议权工作,充分发挥行政复议在政府层级监督中的作用;加强行政调解工作,推进行政调解与人民调解、司法调解相衔接的“大调解”工作机制的建立,有效解决行政争议,切实维护社会稳定,努力构建和谐海口。

  (四)加强监督检查,完善依法行政考核体系。各区政府、市政府各部门要按照《海口市依法行政考核方案》及考核评分体系要求,完善依法行政报告和考核制度,加强监督检查,将依法行政工作情况纳入单位目标考核、绩效考核评价体系,强化对所属单位依法行政工作考核,考核结果作为领导干部和执法人员综合考核评价的重要内容,与奖惩、干部任免挂钩。对推进依法行政、建设法治政府成绩突出的单位和个人给予表彰奖励,对不达标单位予以通报和批评,促进我市依法行政工作整体发展。

  (五)加快职能转变,提高政府效能。坚持执政为民的理念,创新社会管理体制机制,创新管理方式,促进政府职能转变,提高政府公共服务水平,深入推进强区扩权工作,努力为各类市场主体创造公平发展环境,为群众提供良好的公共服务。

  (六)加强自身学习,建设学习型、服务型的公务员队伍。加强依法行政的宣传学习,认真落实领导干部学法制度和干部任前法律知识测试制度。强化公务员和行政执法人员的法律培训和业务培训,不断提高领导干部和行政执法人员依法行政的意识和能力,增强政策执行力和服务能力,努力建设一支“想依法干事、会依法干事、依法干成事”的新型公务员队伍。

  2012年是我市加快转型发展、建设“四宜”最精最美省会城市的重要一年,为确保市委、市政府工作目标任务的顺利完成,各区政府、市政府各部门要进一步提高对依法行政工作的认识,全面落实市政府部署的依法行政各项工作,不断提高依法行政水平和能力,不断探索和创新依法行政的新办法和新举措,努力使我市依法行政工作再上新台阶。

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