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建立政府首席法律顾问制度推动行政决策及管理行为的科学化和法制化
作者: 文章来源:海口市法制局 点击数: 更新时间:2012-11-12

  为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》,推进法治政府的进程,促进政府依法行政、科学决策,2005年5月份,海口市政府在原市政府法律顾问团(2003年组建)的基础上,参照海南省政府的做法,建立了政府首席法律顾问制度。该项制度建立两年来,首席法律顾问立足于全市工作大局,紧密联系实际,注重发挥自身特点和优势,认真履行职责,积极提供法律咨询服务,主动当好参谋,做了大量富有成效的工作。通过建立和打造以规范政府行为、参与行政管理、处理法律事务为核心的法律顾问工作机制,大大减少和避免了政府决策的法律风险,为市政府依法行政、科学理政做出了突出贡献。

  一、建立首席法律顾问制度的必要性和重要性

  (一)建立政府首席法律顾问制度是政府依法行政的必然要求

  随着依法行政、建设法治政府工作的不断深入,各级政府及其领导在履行职能过程中,除运用必要的行政手段和经济手段外,还要大量运用法律手段,依法管理经济和社会事务。为此,充分听取法律专家的意见,特别是在一些涉法的问题上善于运用法律顾问来保障政府工作依法开展,不仅非常必要,并且尤为迫切。让法律人才担任政府法律顾问,充分参与政府的行政管理事务,可以充分发挥他们丰富的法律专业经验,为政府的工作把握依法行政的大方向,保证政府行为在法制轨道上运行。

  (二)建立政府首席法律顾问制度是促进依法行政的重要途径

  随着社会主义市场经济体制的不断完善,人民群众对政府依法行政的要求也越来越高。在今后的日常工作中,政府领导将要集中更多的时间和精力来处理行政、经济法律事务,如政府规章和规范性文件的制定、重大投资项目的谈判、行政争议的解决、法律风险的防范等等,而政府要高效处理这些问题并减少失误,关键就是要做到科学决策、民主决策和依法决策。为此,建立政府首席法律顾问制度,使政府首席法律顾问的工作法定化、规范化、制度化,通过定岗定责,使法律顾问既参与具体行政行为的管理,又参与抽象行政行为的审查,既提供事后协调服务,又提供事前防范和事中控制服务,充分发挥政府首席法律顾问参与政府决策、处理法律事务的全方位功能,有利于进一步提高政府依法行政的能力。

  (三)建立政府首席法律顾问制度是提高执政能力的重要方式

  根据政府首席法律顾问制度的规定,政府首席法律顾问受市长委托,可以签署有关法律文书或者代理政府民事、经济、行政诉讼和仲裁案件;可以参与或者协调政府投资、采购合同谈判和经济贸易谈判;草拟、修改、审核或者受市长委托签署以政府名义签订的合同或者协议;对所辖区域内发生的有一定影响的涉法事件进行调查或者协调处理等等。通过这些机制的运行,政府领导将一些繁杂法律事务直接交给或者授权政府首席法律顾问及其办公室处理,由政府首席法律顾问以法律专业人士的身份,为政府提供法律服务,按照法治原则从政府工作角度提供不偏不倚的法律意见,从而使政府首长摆脱了大量具体法律事务,腾出更多精力处理其他重大问题,有利于政府领导方式和行政机关工作方式走向法治化、规范化。

  二、建立首席法律顾问制度的主要作法和成效

  (一)明确首席法律顾问定位,丰富了政府法律顾问制度内涵

  1、规定政府首席法律顾问的任职条件。针对以往政府法律顾问均属外聘律师,临时设置解决不了政府日常工作中繁多的法律事务等存在问题,市政府明确要求政府首席法律顾问应由具备法律职业资格、公职律师资格或从事八年以上政府法制工作经历及相关经历的政府公务员担任。据此,市政府聘任了具有法学博士学位和多年司法和政府法制工作经验的市法制局张韵声局长为政府首席法律顾问。

  2、规范首席法律顾问的工作职责。随着市场经济体制的逐步完善和政府依法行政力度的不断加大,政府管理的行政事务和政府作为民事主体参与的经济活动将不断增多,市政府根据新形势下政府工作的特点,明确要求首席法律顾问应当对市政府规章、规范性文件进行附署;为市政府的重大行政决策、行政行为提供法律意见;参与或者协调政府的经济贸易谈判;草拟、修改、审核或者受市长委托签署以政府名义签订的合同以及其他有关法律事务文件;代理政府民事、经济、行政诉讼和仲裁案件以及对所辖区域内发生的有一定影响的涉法事件进行调查或者协调处理等。

  3、明确首席法律顾问的权利义务。市政府强调政府首席法律顾问工作应当坚持以事前防范法律风险和事中法律控制为主、事后法律补救为辅的原则,忠于事实和法律,维护公共利益。据此,为进一步完善法律顾问的法律服务运行机制,市政府规定首席法律顾问享有对政府管理和决策中的法律事务提出意见和建议的权利;可以列席政府全体会议、常务会议及其他相关会议;可以根据工作需要查阅有关政府文件、资料,向有关部门和人员了解情况等。同时,市政府要求首席法律顾问应当遵守国家法律法规和有关规定以及政府工作规则、依法履行职责,对所提出的意见和建议、起草的法律文书和办理的其他政府法律事务的合法性负责。

  (二)完善组织制度架构建设,规范了首席法律顾问运行机制

  1、制定首席法律顾问工作规则。市政府专门制定了《海口市人民政府首席法律顾问工作规则》,建立了首席法律顾问附署、参与行政决策、处理法律事务以及政府重大法律事务报告备案、政府公职律师轮值制度等一系列制度,并对首席法律顾问的任职条件、工作原则和职责、权利义务、工作方式、机构设置等问题作了具体规定,特别是对首席法律顾问工作经费保障制度作出了明确规定,该项经费由市政府首席法律顾问办公室在年初提出预算,报财政部门审核后在单位年度部门预算中下达,实行专款专用。首席法律顾问工作规则的制定,从制度和机制上保障了首席法律顾问工作的顺利开展。

  2、健全首席法律顾问机构设置。为确保首席法律顾问工作的正常开展,市编委在机关行政编制极为紧缺的情况下,仍然决定同意在政府法制机构成立政府首席法律顾问办公室,为正科级职能机构,核定行政编制4名。机构设立后,政府法制机构及时通过选调和招录的方式为首席法律顾问办公室选配了法律专业人员,具体负责处理政府首席法律顾问的日常事务,协助首席法律顾问做好政府法律服务工作。

  3、整合政府内部法律人才资源。市政府注重挖掘政府内部法律资源,将原来分散于政府各个部门,主要局限于对本部门的法律事务提供服务的公职律师的管理纳入市政府首席法律顾问工作管理机制。为此,2006年由首席法律顾问提名,市政府聘任了5名公职律师和3名熟悉并从事政府法制工作的公务员担任市政府法律顾问,充分利用政府内部现有法律人才资源直接为政府行政决策提供法律服务,初步建立起了政府法律人员的法律服务工作机制,促进了政府工作的制度化与法律化。

  4、统筹安排政府首长法律顾问。首席法律顾问根据工作实际和法律顾问的专业特长,建立了政府首长专职法律顾问机制,将聘请的法律顾问相对固定地安排给市领导,以便于法律顾问对市领导交办的行政事务进行法律跟踪服务,及时为政府首长的决策提供法律参谋,保证其决策的科学、合法、有效。据不完全统计,自2005年以来,法律顾问为政府首长在行政决策方面出具了200多份法律意见书,参与审查由市政府签订的重要合作协议近30项。这一制度的建立,充分体现了政府首长行政决策和管理行为的民主化、科学化和法制化,有利于树立政府公正形象和提高政府威信。

  (三)积极发挥参谋助手作用,确保了政府依法行政制度落实

  市政府按照《海口市人民政府首席法律顾问工作规则》的规定,积极授权首席法律顾问参与政府的有关行政管理工作,充分发挥了政府首席法律顾问的参谋和助手作用。

  1、为市政府的重大行政决策、行政行为提供法律意见,确保政府决策的科学性、合法性。2006年,在组织起草《海口市人民政府关于加快国民经济和社会发展第十一个五年规划期间旧城区和城中村改造的决定》的过程中,首席法律顾问组织法律顾问团的立法顾问进行讨论研究,广泛征求意见,认真对旧城区和城中村改造中急需解决的问题、拟采取的主要措施以及可行性等内容进行深入的研究,明确了改造工作思路和原则,并对旧城区和城中村改造范围、规划管理、项目建设、拆迁补偿安置、优惠政策、城中村改制及土地管理等问题予以规范。该文件的制定与实施对我市今后的旧城区和城中村改造工作起到了指导性作用。在市长秀开发建设总公司以土地作价入股新国宾馆有限公司有关问题中,首席法律顾问受市长委托,召集相关部门及法律顾问就有关材料进行研究,分析以土地作价入股可能存在的障碍、工作成本等法律问题,提出了几个工作方案供政府参考,充分发挥了法律参谋和助手作用。今年在办理市长交办的查处振兴路违法建筑有关问题时,首席法律顾问多次召集有关部门的同志进行座谈,结合该违法建筑存在的历史背景、客观原因等情况,提出切实可行的法律意见,为最终合法、合理地解决该问题提供了法律保障。

  2、参与或者协调政府的经济贸易谈判,认真组织审核以政府名义签订的合同(协议)以及其他法律事务文件。如对市长交办的关于对“大型历史电视连续剧《大明王朝·海瑞》的合作协议”进行法律审查的工作,首席法律顾问经对该合作协议进行认真的研究,在最短的时间内及时将法律意见报告市长,确保了此项合作的顺利进行。在承办市政府行政中心建设有关问题的过程中,从政府迁移的审批到建设项目的审批,从土地合作开发的谈判到建设项目的谈判,从合同的起草到审核,首席法律顾问都牵头组织研究相关法律问题,了解工作进度情况,全程参与并具体指导,为政府的有效招商引资活动和维护政府的合法权益提供了全方位、全过程的法律服务。

  3、对政府规章和规范性文件附署法律意见,确保其合法、有效。近两年来,首席法律顾问组织政府立法顾问围绕海口改革、发展、稳定的大局,以构建“和谐海口”为立法工作的落脚点,把城市建设管理、应对各种突发事件、保护生态环境、规范行政行为以及关系民生问题等方面作为立法工作的重点,从提高立法质量入手,认真落实年度立法计划,积极指导有关部门做好法规规章草案的调研、论证、起草、审核工作。据统计,我市设立首席法律顾问制度以来,首席法律顾问先后对16件政府规章、78件政府规范性文件附署法律意见,确保了市政府出台的政策更加合法与科学,更符合人民的意志。

  4、协调处理重要的涉及法律纠纷的事件和历史遗留问题。2005年,首席法律顾问受市长的委托,协调处理市国土资源局与海南荣事通置业投资有限公司的土地使用权纠纷问题。在短短一个多月的时间内,首席法律顾问经过多次召集市国土局和荣事通公司进行协调沟通,认真做好核定该公司提供的有关凭证和资料等工作。同时,还根据市政府的还款计划、荣事通公司有关款项审计等工作内容商市财政部门、市审计部门的意见,最终促成双方当事人在依照有关法律规定的基础上互让互谅,签订了《返还土地出让金及赔偿损失协议书》,使得这一久拖不决的土地纠纷问题得到了圆满的解决。同时,首席法律顾问还为市政府处理了诸多涉及法律纠纷的历史遗留问题,如玲珑酒店历史遗留问题。该酒店自1989年以来就存在非法占用土地和建设违章建筑问题,但是由于种种原因,该酒店的问题历经行政复议机关和人民法院的审理,仍然得不到解决。根据市政府的委托,首席法律顾问张韵声同志接手此案后,依照“尊重历史、依法处理、符合规划”的处理原则,充分听取了玲珑酒店法定代表人的意见,先后主持召开了国土、规划、拆迁等部门的会议,经过充分的研究和论证,依法提出了切实可行的处理意见,为妥善解决这一困扰市政府多年的历史遗留问题奠定了基础,体现了政府首席法律顾问参与政府决策、处理法律事务的独特功能。今年在组织处理滨海公园合同纠纷有关问题过程中,首席法律顾问主动召集市各职能部门了解合同双方的合作情况,组织法律顾问收集整理有关材料,认真研究其中所涉及的法律问题,同时还组织研究制定申请仲裁方案,做好仲裁准备工作,为政府的工作提供有力的法律支持。

  5、积极针对我市中心工作突出的热点、难点问题开展调查研究,提出对策和建议。首席法律顾问积极参与企业改制、闲置土地处置、停缓建工程补偿、违法建筑整治等问题的调查研究,通过调研,向市政府领导提出诸多立法建议,为领导解决这些热点、难点问题,提供有力的依据。如为了解决我市长期以来违法建筑矛盾多、拆除难、执法手段缺乏保障等难题,首席法律顾问组织有关部门开展调查研究,在收集有关规定和资料的基础上,从法律角度对这些矛盾集中、复杂棘手的热点、难点问题提出了法律意见和立法建议,并组织、协助起草了《中共海口市委办公厅海口市人民政府办公厅关于开展海口市城区违法建筑集中专项整治的决定》、《海口市人民代表大会常务委员会关于整治违法建筑的决定》,以立法的方式保障了整治违法建筑工作的顺利进行。在椰树集团改制问题中,首席法律顾问不仅亲自带领法律顾问到椰树集团厂区进行考察调研,听取各方意见,力争全方面了解集团改制情况,并且多次召开市政府法律顾问座谈会对企业改制中所涉及的相关法律问题进行讨论研究,最终向市政府作出充分、准确的法律意见,确保了该集团改制工作的顺利进行。

  6、组织市政府法律顾问团成员为政府的涉诉及非诉法律事务提供法律服务,切实维护政府的合法权益。市政府法律顾问团作为协助首席法律顾问工作的法律服务组织,其成员多为从事立法、法律教学、律师、法学研究等专业领域的专家,具有丰富的法律专业知识和工作经验。首席法律顾问充分调动法律顾问团成员的工作积极性,根据他们不同的工作性质,组织他们参与了大量的行政法律事务工作,特别是组织代理涉诉案件。如在办理海南华锦房地产开发有限公司申请追加市政府为被执行人一案、海南金缘投资开发公司诉市政府欠款纠纷一案、海南高速公路实业投资有限公司诉海南省轻工房地产开发公司其他不动产民事纠纷,市中院追加政府为第三人等案件中,首席法律顾问积极与代理案件的法律顾问进行交流、探讨,为制定代理方案提供建议和意见,通过首席法律顾问和代理案件法律顾问的努力,这些案件政府均获得了胜诉或无需承担法律责任,为政府挽回了2000多万元的经济损失,有效地维护了政府的合法权益。

  三、建立政府首席法律顾问制度的体会

  (一)各级领导高度重视,是政府首席法律顾问顺利设立的重要前提

  市委、市政府非常重视建立政府法律顾问制度, 2003年,我市就组建了海口市政府法律顾问团,以便随时为政府提供法律服务。2005年上半年,省政府在全国率先建立政府首席法律顾问制度,在国内产生很大反响。我市高度重视抓好此项工作,市长批示明确要求市政府法制部门及时参照省政府的做法,设立政府首席法律顾问。同年5月,市政府常务会议审议通过了《海口市人民政府首席法律顾问工作规则》,聘请市法制局局长张韵声同志为市政府首席法律顾问,并在首席法律顾问机构设置、人员配备和经费预算方面给予充分保障,自此,我市政府首席法律顾问制度正式建立。与此同时,在我市推进政府首席法律顾问制度建设的过程中,也得到上级部门的大力支持,省政府法制部门的领导多次对我市设立政府首席法律顾问工作进行指导,介绍兄弟省市好的经验和做法,并针对我市的实际工作情况,提出了许多建设性的建议和意见。通过将近两年的运作,我市政府首席法律顾问制度已初具雏型。

  (二)制度设计切合实际,是做好我市首席法律顾问工作的关键措施

  在我市建立首席法律顾问制度中,最为突出的制度规定是首席法律顾问必须由符合条件的政府公务员担任。这种制度设计是针对我市多年的政府法律顾问工作运作模式存在的问题,并结合政府行政管理工作机制的实际而提出的,应当说,市政府建立以政府公务员担任政府首席法律顾问的目的,就是要彻底改变政府法律顾问工作后置化的问题。以前政府法律顾问往往充当的是“消防队”的角色,大多只是参与一些影响社会稳定的案件和已经发生的经济、行政纠纷案件的后期处理工作,在许多重大法律事务的初始阶段,政府法律顾问由于身份原因,或者不具备提前介入的条件,或者很少介入,基本上没有起到在决策阶段从法律方面审查、把关、论证的预防作用,以致酿成一些本来不该发生的重大法律纠纷。从实际工作来看,政府的行政法律事务往往非常重大,非常复杂,而且非常紧急,政府又往往是临时通知,顾问们前期没有介入,不了解情况,又没有足够的时间去审查证据,更谈不上深入研究了,这种使政府法律顾问工作后置化的顾问方式,严重阻碍了政府法律顾问工作的发展和完善。建立市政府首席法律顾问制度后,由于首席法律顾问属于国家公务员且具有较长时期从事政府法制工作的经验,这种性质和特点决定了首席法律顾问在行政管理业务与法律专业技能的紧密结合上,在政府需求信息的掌握以及在领会和把握行政决策意图等各方面都具有独特的优势,能够保证工作的稳定性、连贯性,也便于首席法律顾问进入决策层参与决策和管理,以确保其所提供的法律意见准确、有效。这种政府法律顾问制度的建立,将过去法律顾问事后服务的模式,切实转变为事前防范、事中控制、事后协调的决策防控服务机制,进一步确保了政府行政行为的科学和规范。

  (三)管理机制协调运转,是做好政府首席法律顾问工作的重要保障

  为了探索和完善政府首席法律顾问运行机制,我市突出抓好几个方面的工作:一是以政府法制机构为依托,健全首席法律顾问组织机构,把政府法律顾问职能作为政府法制机构职能的自然延伸,充分协调发挥政府法制机构和政府法律顾问作为政府的参谋和助手的作用;二是根据《海口市人民政府首席法律顾问工作规则》关于首席法律顾问可以根据需要聘任或者聘请若干政府法律顾问、特邀政府法律顾问的规定,将市政府法律顾问团的管理工作纳入到首席法律顾问的工作职责中,由首席法律顾问负责组织、协调、管理、安排市政府法律顾问团所有立法顾问和法律顾问的具体工作,同时通过首席法律顾问的协调工作,加强市政府与法律顾问在日常工作中的沟通,协调好政府工作与法律顾问的关系,切实发挥原有政府法律顾问团的作用;三是将首席法律顾问制度与公职律师制度结合起来,在不增加人员编制的前提下,整合政府法律人才资源,发挥公职律师的作用,为政府提供更为专业、高效的法律服务。

  我市政府首席法律顾问制度虽然通过不断的探索和创新,积累了一些经验,但还面临着诸多需进一步加强和完善的问题,如制度建设和机构建制还不够健全、人员素质有待于进一步提高、首席法律顾问的工作方式与政府的决策运行机制还需进一步协调等等,这项制度与省政府的要求以及建设法治政府的工作要求还有很大的差距,应当说,政府首席法律顾问工作任重而道远。

  四、下一步工作打算

  (一)完善机构设置。为了强化政府首席法律顾问作为政府咨询及法律服务者的作用,下一步拟将市政府首席法律顾问办公室更名为市政府法律顾问室,在条件成熟时可提升机构建制规格,与法制局合署办公,从体制上对政府法律顾问运行机制予以保障。

  (二)改革用人体制。进一步吸纳和整合法律人才资源,建立一套更为经济、高效的政府法律人才运行机制,拟建立专职法律顾问和法律助理制度,采取政府雇员制,即“不占编的公务员”,实行合同化管理的方式,在充分利用法制机构现有法律人员的基础上,公开向社会招聘专职法律顾问和法律助理,由熟悉行政工作并精通法律业务的人员专司政府法律事务。同时健全经费保障机制,由市政府建立政府法律事务专项资金,市财政局对该笔经费的预算进行单列,专款拨付市政府专职法律顾问及法律助理工作经费,这样实行专款专用后,将有利于政府统筹安排法律事务经费,降低行政成本,大大减少因诉讼、仲裁等产生的不必要的经济损失。

  (三)健全配套制度。不断探索和完善政府首席法律顾问的相关制度,根据《海口市人民政府首席法律顾问工作规则》的要求,建立并完善首席法律顾问附署、备案、委托、授权以及专职法律顾问和法律助理管理、公职律师、立法顾问联系制度等一系列相关制度,使行政法律服务运行制度更具有可操作性。

  我们坚信,在国务院法制办和海南省法制办的具体指导下,我们建立的政府首席法律顾问制度所体现的功能一定会得到充分发挥,成为一项规范政府行为的行政法律服务运行制度,真正的为落实依法行政,加快法治政府建设提供制度保障!

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