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海口市2012年制度建设(立法)工作报告
作者: 文章来源:海口市法制局 点击数: 更新时间:2013-02-08
  

                           

  海口市法制局

  关于2012年制度建设(立法)工作的报告

市政府:

  2012年,全市制度建设(立法)工作紧紧围绕转型、发展、稳定和建设海南国际旅游岛中心城市大局,以服务和保障海口城市转型与空间布局调整为核心,通过“计划内与计划外相结合的“双轨”模式,重点从创新体制机制,构建现代产业体系,强化省会中心城市功能,推进城镇化,改善和保障民生,加强生态文明建设等方面入手,加大单项事务性、问题引导性和实施性立法力度,积极构建具有大特区省会和国际旅游岛中心城市特色,与现实生产力水平相适应的地方制度体系,努力实现系统性、民主性、科学性、包容性和可行性的统一,为建设“四宜”最精最美省会城市提供了强有力的法制保障。

  一年来,全市共出台地方性法规2件,修改5件,废止2件;出台政府规章3件,修改7件,废止1件;出台政府规范性文件53件,是立法项目完成最多、制度建设(立法)计划(以下简称《计划》)执行情况最好的一年。现将制度建设(立法)工作情况报告如下:

  一、基本情况

  (一)《计划》完成情况

  2012年,《计划》共安排制度建设(立法)项目(含调研)55件。其中,地方性法规审议项目6件,已发布4件,提请市人大审议2件;政府规章审议项目5件,已发布1件,提请市政府审议2件,需调整2件;规范性文件审议项目29件,已发布15件,提请审议9件,需调整5件;地方性法规调研项目10件,政府规章调研项目5件,都已组织开展了相关调研活动。具体完成情况如下:

  1、地方性法规完成情况。根据《计划》的安排,已全部完成《海口市城市房屋拆迁管理办法(废止)》等6件地方性法规的督办协调以及起草审查工作。其中,《海口市城市房屋拆迁管理办法(废止)》、《海口市科学技术普及条例》、《海口市邮政通信条例(废止)》、《海口国家高新技术产业开发区管理条例》等4件已经市人大正式发布;《海口综合保税区管理条例》、《海口市城市市容管理办法(修订)》等2件市政府已提请市人大审议。

  2、政府规章完成情况。根据《计划》安排,已全部完成《海口市规范性文件制定与备案管理办法(修正)》等5件政府规章的论证、组织起草和审查工作。其中,《海口市规范性文件制定与备案管理办法(修正)》已经市政府第92号令发布;《海口市三轮车管理暂行规定(修订)》、《海口市行政程序规定》等2件已提请市政府审议;《海口市节能监察办法》因该办法旨在为我市现阶段节能监察工作的试行开展提供必要的依据,不涉及相关地方立法权项,无制定政府规章之必要。经审查提出修改意见后,起草单位建议调整为规范性文件制定项目;《海口市商品混凝土管理办法(修订)》因该办法拟实行商品混凝土生产企业资质管理,涉及设置行政许可、行政强制措施、行政处罚等重大制度性内容,超越了规章制定权限。经审查提出修改意见后,起草单位建议不再列入计划,待后续研究条件成熟,再协调考虑是否继续做或上升为地方性法规。

  3、规范性文件完成情况。

  在《计划》安排的29件政府规范性文件审议项目中,已完成《海口市人民政府关于加快工业发展若干规定的实施细则》等24件政府规范性文件的论证和起草审查工作,尚有《海口市人民政府关于鼓励民营企业参与新农村建设的若干规定》等5件政府规范性文件,起草单位因为起草条件不成熟或者采取了其他方式实施相关管理内容等原因,未能完成起草工作。在已完成论证和起草审查工作的24件政府规范性文件中,《海口市限价商品住房管理暂行办法》等15件政府规范性文件已正式公布,《海口骑楼建筑历史文化街区保护修缮及业态调整优惠政策》等9件政府规范性文件草案已经相关市长办公会审议,但仍需进一步修改完善。

  (二)《计划》外立法情况

  2012年,《计划》外立法共对5件地方性法规进行修改,新出台3件政府规章,修改2件,废止1件;出台政府规范性文件38件。分别为:地方性法规修改《海口市环境噪声污染防治办法》、《海口市城市公共交通客运管理条例》《海口市城市供水排水节约用水管理条例》《海口市城市养犬管理条例》、《海口市市政设施管理条例》等5件;政府规章出台《海口市人民政府关于保留调整和取消行政审批事项的决定》、《关于下放海口综合保税区审批投资建设项目有关事项的决定》、《关于下放或委托海口国家高新区审批投资建设项目有关事项的决定》等3件,修改《海口市土地交易管理办法》、《海口市城市户外设置物管理办法》等6件,废止《海口市禁止使用摩托车进行营业性旅客运输的规定》;政府规范性文件出台《海口市贯彻落实国土资源部推进海南国际旅游岛建设发展有关措施实施意见》等38件。

  二、主要亮点及成效

  2012年,《计划》办理工作呈现以下两大亮点:一是立法项目安排有重点、促转型,二是立法工作开展有特点、保质量。

  (一)突出重点,围绕转型发展安排立法项目。

  1、在促进社会管理转型方面。《计划》安排了《海口市城市市容管理办法(修订)》、《海口市科学技术普及条例》、《海口市三轮车管理暂行规定(修订)》、《海口市联合查处违法建筑工作管理规定》、《海口市人民政府关于加强食品生产加工小作坊、食品小摊贩和杂食店监督管理工作的意见》等5件地方性法规、规章和规范性文件审议项目。其中,已正式出台3件,占所安排件数的60%。

  2、在促进整体经济发展转型方面。《计划》安排了《海口综合保税区管理条例》、《海口国家高新技术产业开发区管理条例》、《海口市人民政府关于鼓励民营企业发展实体经济的实施意见》、《海口市人民政府关于鼓励总部经济发展暂行规定的实施细则》、《海口市政府投资项目BT融资建设管理暂行办法》、《海口市人民政府关于加快工业发展若干规定的实施细则》、《关于加强计划单列镇建设发展的若干意见》等7件地方性法规、规范性文件审议项目。其中,已正式出台6件,占所安排件数的86%。

  3、促进民生保障转型方面。《计划》安排了《海口市限价商品住房管理暂行办法》、《海口市国有土地上房屋征收补偿安置暂行办法》、《海口骑楼建筑历史文化街区保护修缮及业态调整优惠政策》、《中共海口市委办公厅海口市人民政府办公厅关于规范中小学择校招生管理工作的意见》等5件规范性文件审议项目,已全部正式出台,完成率达100%。

  4、在促进政府自身规范管理转型方面。《计划》安排了《海口市行政程序规定》、《海口市人民政府关于简化行政审批手续提高行政效率的实施意见》、《海口市政府采购代理机构管理暂行办法》、《海口市信息化建设管理办法》、《海口市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估暂行办法》、《海口市国有土地上房屋征收评估工作暂行规定》等6件政府规章、规范性文件审议项目。其中,已正式出台5件,占所安排件数的83%。

  5、在保障重点项目方面。《计划》外出台了《海南省海口市南渡江流域土地整治重大工程土地整治分项项目实施管理办法》、《海南省海口市南渡江流域土地整治重大工程水利专项实施管理办法》《海口市骑楼街区建筑改造相关工作规程》、《海口市人民政府办公厅关于强化重点建设项目责任制的实施意见》、《海口市重点建设项目用地保障机制实施意见》、《海口市重点项目奖励暂行办法》等10件政府规范性文件。

  6、在推进行政审批改革方面。《计划》外出台了《关于下放海口综合保税区审批投资建设项目有关事项的决定》、《关于下放或委托海口国家高新区审批投资建设项目有关事项的决定》等2件政府规章和《海口市人民政府关于进一步改善投资环境简化建设项目审批程序提高行政效能的意见》、《海口市人民政府办公厅关于加快推进旅游标准化建设的意见》、《海口市优化房地产开发项目联合审批流程实施方案》、《海口市优化工业、旅游项目联合审批流程实施方案》、《海口市优化政府投资建设项目联合审批流程实施方案》等12件政府规范性文件。

  (二)找准特点,借力专家学者确保立法质量

  1、在立法计划编排阶段首推项目立项专家论证机制。在2012年制度建设(立法)计划编制过程中,在探索建立立法工作的新方式、新方法上作了有益尝试,将立法审查关口前移,通过首次组织召开政府规章计划项目立项论证会的形式,邀请有关专家学者对申报的政府规章计划项目的必要性、合法性及可行性进行论证,对并非无法可依,实乃执行不力,或者调研不充分,立法思路不清以及未理清拟制定的重点制度、规范的行为内容等项目,及时与起草单位沟通,说明不纳入计划的理由并提出切实可行的工作建议,有效解决了部分项目因前期调研论证不充分而导致不能按时完成的问题,提高了立法的效率和质量,保证了《计划》的有效执行。

  2、在立法项目起草阶段借智专家委托立法。为弥补起草部门自身立法力量不足,确保立法质量,我市在具有重大社会影响力的立法项目的起草工作中,采取委托立法等方式完成立法起草工作,如在地方性法规项目《海口市国家高新技术开发区管理条例》、《海口市城市容貌管理若干规定》的起草过程中,针对起草部门法制机构人手不足或者力量不强的现状,及时与北京长城企业战略研究所及市政府法制研究会签订委托立法合同。在专业机构的协助下,起草部门迅速理清了立法思路、明确了立法需求,并在草案报审前就较好地规范了文本结构,制度设计也较大程度地满足了合法性、合理性和可行性的要求,节约立法审查时间,提高立法审查效率。

  3、在立法项目审查阶段积极引入专家学者开展论证咨询。为确保立法内容与上位法的协调统一,优化立法实施的可操作性,市法制部门在对《海口市城市容貌管理若干规定》、《海口市行政程序规定》等项目的审查过程中通过召开立法论证会或书面征求专家意见的方式,主动邀请院校、律所及其他法律部门和机构的专家学者参与立法审查,对立法项目从基础理论和实践操作等不同层次进行论证和研究,及时发现问题,弥补不足,尽可能避免立法项目“带病出台”。 

  此外,市政府法制部门对列入年度制度建设(立法)计划的项目,定期主动与起草单位的沟通联系,及时掌握、督促法规规章和文件草案的起草进度,确保按时保质完成起草任务,也为提请审议留出时间,确保《计划》的顺利实施。

  三、存在问题

  (一)项目申报缺乏统筹谋划

  有些部门对我市现阶段转型发展的现实制度需求把握不足,申报制度建设项目缺乏统筹谋划,未能契合市委、市政府中心工作的实际需要,一是部分申报的项目前期准备工作不充分,特别是在申报项目时还缺乏对我市相关领域管理现状的必要掌握,“一个项目一张纸”,基本上处于立法需求无思路、制度设计无要点、项目进度无安排的“三无”状态二是将执法问题混同于立法问题,申报项目并非开展管理工作确实无法可依,而是因为对相关上位法掌握不全,理解不透,或者自身存在执法不到位等原因,导致存在“法不够用”的认识误区。

  (二)项目草案的质量有待提高

  从审查和修改过程看,部分项目草案质量不高。表现为:一是前期调研不充分,重形式,走过场,内容照搬照抄上位法或者外地立法,缺乏针对性和可操作性,难以解决我市现实存在的管理问题。二是草案的文本结构不规范,章节层次不清晰,条文逻辑不强,缺少实质性的法律规范内容,表述也不够规范三是存在部门利益倾向,重审批、重处罚,重管理、轻服务。        

  (三)《计划》的执行力不足

  《计划》经市政府印发后,不少承办单位未能严格按照计划所确定的任务和期限,精心组织、合理安排,有序推进相关工作进程,确保计划按期实施。突出表现在:一是没有按照《计划》进度要求制定本单位承办计划项目的工作进度安排,明确时间节点。不少部门是立项时热,办项时冷,临到报送审查或提请审议时间节点才匆忙准备,应付了事。二是部门人手力量不足,有时因为兼顾其他工作或人员变动衔接不到位,致使工作衔接不紧密、不流畅。三是没有安排法律专业人员或文字基础好的人员负责立法起草工作,且对项目起草、征求意见、修改、报审等环节的工作不熟悉,造成报送审查材料不全或者质量不高等,从而导致反复修改,增加难度,影响进度,计划执行大打折扣。

  四、意见和建议

  (一)围绕中心工作,选准选好政府立法项目

  立法项目申报单位应当紧扣市委、市政府中心工作大局,重点围绕加快转型发展、促进自主创新、构建现代产业体系,推进城镇化,改善和保障民生,保障重点项目推进、加强生态文明建设等方面入手,选好选准立法项目,并对所申报项目进行充分研究论证,明确立法思路和拟重点制定管理制度的内容、要点,理清拟重点管理的事项是否有法可依,是法律“不够用”还是执行“缺位”等问题,以增强制度建设(立法)的针对性、实践性和适用性。提高制度建设计划项目的质量与效益。

  (二)采取有效措施,提高项目草案质量

  一是有针对性地开展计划项目调研工作,特别是要加强对本市实际情况的调研,切实掌握本市实际管理中的存在问题,并在归纳总结本市管理工作经验的基础上,有针对性地借鉴外地经验或先进做法,加以融合提炼、可行论证,从而转化为创新举措,避免直接“拿来”照搬照抄。

  二是健全部门法制机构,配齐配强立法工作人员。一方面各单位要高度重视立法工作,成立部门法制机构,安排专职立法工作人员,并指定熟悉立法项目相关业务知识,且具有较强的文字表达能力、法律专业知识和责任意识的人员专门负责起草工作。另一方面市政府法制部门要加大立法工作人员培训力度,增强对立法起草工作的指导和督促,提高我市立法整体业务水平。

  三是深化委托立法、专家论证机制,避免部门利益化。明确对一些重要的、专业性较强的立法项目,采取委托立法调研、委托立法起草的方式,增强项目起草的中立性和草案质量;对一些重大的、涉及民生保障的立法项目,组织专家进行论证或咨询意见,提高立法科学性、透明性和可行性。

  四是项目草案还应当符合立法技术要求,语言规范、简洁、准确,内在逻辑结构严密,内容合法且不相互矛盾,并严格按照相关立法的要求报送送审稿、起草说明以及有关材料,不得敷衍应付和推卸责任。

  (三)强化责任分工,确保《计划》的顺利实施

  一是细化进度安排,报市政府法制部门备案。项目承办单位应当按照《计划》的进度要求,制定本单位实施计划项目的工作进度安排,明确时间节点,责任落实到人,并将本单位落实计划项目的工作进度安排报市政府法制部门备案。该备案工作纳入全市依法行政考核工作并与绩效考核挂钩,确保《计划》有步骤、有计划、有安排的组织实施。

  二是项目承办单位应当增强与市政府法制部门沟通协调的主动性,及时反映立法难题,积极创造有利条件,借智、借力立法,确保项目草案能按照《计划》的起草要求和时间节点完成调研论证、意见征求、组织起草和报送审查等工作。

  三是市政府法制部门要加强跟踪督导,对《计划》执行情况进行检查、督促,及时了解、掌握《计划》进度,并协调解决《计划》执行过程中存在的问题,确保《计划》的顺利实施。

                                                    

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